Государственная Дума России (1906 - 1917): механизм функционирования
Более ранняя работа того же автора. В приложениях - «Учреждение» и «Наказ» Государственной думы.
Также - здесь
читать дальшеСоздание Государственной Думы
читать дальше18 февраля 1905 г., на фоне нараставшего кризиса, императорским рескриптом было образовано Особое совещание во главе с министром внутренних дел А. Г. Булыгиным. Задачей его было обсуждение возможности создания представительного учреждения. Совещание разработало проект учреждения Государственной Думы в виде выборной законосовещательной палаты. Проект был обсужден и в целом одобрен Советом министров (28 июня). 19 - 26 июля 1905 г. он был обсужден и доработан на серии совещаний (под председательством императора и при участии ряда великих князей, министров, членов Государственного совета, сенаторов и пр.) в Петергофе. 6 августа 1905 г. доработанные документы - «Учреждение Государственной думы» и «Положение о выборах в Государственную Думу» были официально опубликованы. Созыв Думы (т. н. «булыгинской думы») был запланирован на середину января 1906 г.
Дальнейшее обострение обстановки в стране привело к новым уступкам со стороны властей. 17 октября 1905 г. был опубликован «Манифест об усовершенствовании государственного порядка», помимо прочего обещавший расширение прав Государственной думы.
Переработка «Учреждения Государственной думы» была поручена специальной комиссии под формальным председательством Д. М. Сольского, главы Государственного Совета (фактически ею руководил С. Ю. Витте), работавшей в ноябре 1905 - январе 1906 гг. В начале 1906 г. новая редакция «Учреждения» была обсуждена Советом министров, а затем еще одним Особым совещанием в Царском Селе. 20 февраля 1906 г. император утвердил новое «Учреждение Государственной думы».
Избирательный закон перерабатывался в Совете министров и Царскосельском Особом совещании, с участием ряда членов Государственного совета и пр.
Параллельно велась и разработка квазиконституции - новой редакции «Основных законов Российской империи», утвержденной императором 23 апреля 1906 года (за четыре дня до открытия первой сессии Думы).
Выборы в Думу
читать дальшеВыборы в I и II Думу проводились в соответствии с «Положением о выборах в Государственную Думу» 1905 г. Первоначальный его вариант был утвержден императором 6 августа 1905 г., однако после издания «Манифеста 17 октября» возникла необходимость корректировки закона и 11 декабря 1905 г. оно было изменено императорским «Указом об изменении Положения о выборах в Государственную Думу». Выборы на окраинах (Сибирь, Кавказ, Польша, Туркестан и пр.) регулировались отдельно утверждаемыми (октябрь 1905 - апрель 1906-го) «Правилами о производстве выборов» в соответствующих регионах.
Выборы III и IV Думы проводились по новому «Положению о выборах», утвержденному 3 июня 1907 года.
Депутаты в обоих случаях избирались на 5 лет, по закону 1905 г. их должно было иметься 524, по закону 1907 г. - 442 (с 1910 г. - 446), на практике часть вакансий всегда оставалась свободной.
Депутаты избирались от губерний и областей, а также крупнейших городов, составлявших отдельные избирательные округа. Последних по закону 1905 г. имелось 26 (Петербург, Москва, Астрахань, Баку, Варшава, Вильно, Воронеж, Екатеринослав, Иркутск, Казань, Киев, Кишинев, Курск, Лодзь, Нижний Новгород, Одесса, Орел, Рига, Ростов-на-Дону, Самара, Саратов, Ташкент, Тифлис, Тула, Харьков, Ярославль), по закону 1907 г. - 7 (Петербург, Москва, Киев, Одесса, Рига, Варшава, Лодзь). На окраинах создавались особые территориально-этнические, территориально-конфессиональные и территориально-сословные округа дабы обеспечить большее представительство русского, православного и казачьего населения. Финляндия представительства в Думе изначально не имела, в 1910 г. ей было предоставлено 4 места, однако они не замещались.
Всего по закону 1905 г. было создано 135 избирательных округов, в т. ч. 26 городских (34 депутата) и 33 особых (40 депутатов), от губернии избиралось от 2 до 15 депутатов. По закону 1907 г. округов имелось 96, в т. ч. 13 городских (19 депутатов) и 11 особых (34 депутата), от губернии избиралось от 1 до 14 депутатов.
По закону 1905 г. 412 (79%) депутатов избирались от Европейской России, 37 от Польши (7%), 29 от Кавказа (6%), 25 от Сибири и Дальнего Востока (4%), 21 от Туркестана и Степного края (4%). По закону 1907 г. от Европейской России избиралось 403 депутата (91%), от Польши - 14 (3%), от Кавказа - 10 (2%), от Сибири и Дальнего Востока - 15 (4%).
Принцип распределения мест между округами законами не устанавливался и фактически этим занималось МВД. Изначально было решено избирать 1 депутата от 250 000 жителей (но не менее 2 от губернии) в центральных губерниях и 1 от 350 000 жителей на окраинах. Завышенное представительство имели городские округа, лишь часть из которых имела 250 000 - 350 000 жителей, само оно также устанавливалось субъективно - Москва (1,061 млн жителей) избирала 4, а Петербург (1,265 млн) - 6 депутатов и т. д. В особых округах большее представительство было установлено для русского, православного и казачьего населения. Так, из 13 депутатов от Туркестана русское население (8%) избирало 7, а туземное (92%) - 6.
В 1907 г. было резко сокращено представительство окраин (на 73 места), при этом его полностью лишились Туркестан, Степной край и Якутская область. Сократилось представительство нескольких излишне оппозиционных губерний (Вятской, Киевской, Пермской и Уфимской) и число городских округов (с 26 до 7). При этом было ликвидировано их завышенное представительство - все оставшиеся города имели более 250 000 жителей. В особых округах неравное представительство сохранялось, так, в Варшаве, избиравшей 2 депутатов, один избирался немногочисленным русским населением, а другой - всем остальным.
Избирательных прав не имели: женщины (при наличии ценза могли делегировать голос родственникам-мужчинам), мужчины моложе 25 лет, учащиеся, военные на действительной службе, бродячие инородцы, судимые и пораженные в правах, состоявшие под следствием и судом, банкроты, состоящие под опекой, лишенные духовного сана за пороки и исключенные из сословных обществ, губернаторы, вице-губернаторы, градоначальники и чины полиции (по месту службы). Для остальных оно дополнительно ограничивалось цензовыми нормами устанавливаемыми в зависимости от курии.
Выборы проводились по сложной многоступенчатой схеме. Основная масса депутатов избиралась губернскими избирательными собраниями состоящими из выборщиков, избираемых съездами представителей 4 курий - землевладельцев, городской, крестьянской и рабочей (в казачьих областях имелась также казачья курия, на окраинах состав курий мог различаться, так, в Польше и на Кавказе не было крестьянской и т. д.).
По курии землевладельцев (здесь и ниже - по декабрьской версии закона 1905 года) избирательным правом пользовались землевладельцы, владевшие не менее года землей в размере полного ценза (устанавливался отдельно для каждого уезда - от 25 до 800 десятин, обычно - 125-500); владевшие иной недвижимостью (кроме торгово-промышленных предприятий) оценочной стоимостью не менее 15 000 руб.; владевшие в уезде на посессионном праве горнозаводскими дачами; лица не менее года управляющие имением или арендующие имение в размере ценза.
Помимо этого правом голоса (посредством уполномоченных) обладали все уездные владельцы земли и недвижимости в размере не достигающем ценза (владеющие ими не менее года) и настоятели церквей любых исповеданий, при условии, что церковь или ее причт владеют в уезде землей.
Владельцы полного ценза могли участвовать в уездном съезде землевладельцев непосредственно, прочие на предварительном съезде выбирали уполномоченных (по числу полных цензов), посылаемых на съезд землевладельцев. Уездный съезд избирал выборщиков в губернское избирательное собрание.
По городской курии избирательные права получали лица не менее года владевшие недвижимым имуществом, обложенным городскими налогами или городским сбором; владевшие торгово-промышленными предприятиями, требовавшими выборки промысловых свидетельств; уплачивавшие государственный квартирный налог или основной промысловый налог на личные промысловые занятия; проживавшие в пределах городов и получавшие содержание или пенсию по государственной службе, в органах местного самоуправления, в том числе сословных; занимавшие в пределах города на свое имя отдельную квартиру.
По рабочей курии (введена в декабре 1905-го в губерниях где число рабочих превышало 10 000 чел. - всего в 47 регионах) избирались уполномоченные от предприятий (с числом рабочих не менее 50 чел.) - по 1 от предприятий с 50 - 1000 рабочих и еще по одному на каждую дополнительную тысячу рабочих. Уполномоченные собирались на губернский съезд и избирали выборщиков делегируемых в губернское собрание.
По крестьянской курии крестьяне-домохозяева избирали уполномоченных от каждых 10 дворов, последние на волостном сходе избирали 2 уполномоченных посылаемых на уездный съезд. Уездный съезд избирал выборщиков в губернское собрание. Для защиты прав крестьян на губернском собрании один депутат избирался только крестьянскими выборщиками из своей среды, остальные - всеми выборщиками совместно.
В казачьих областях создавалась дополнительная казачья курия выборы по которой мало отличались от крестьянских (по 2 уполномоченных от станиц, избрание выборщиков, избрание выборщиками из своей среды отдельного казачьего депутата).
В городах составлявших отдельные избирательные округа (см. выше) депутатов избирало городское избирательное собрание. Выборщиков в него (по 160 в столицах и по 80 в прочих городах) избирали городские избиратели (тех же категорий что и в городской курии губернского собрания) и рабочая курия (если она имелась).
По вышеописанным нормам были проведены выборы в I Думу. Выборы во II Думу проводились уже по несколько другим правилам - осенью 1906 г. Сенат рядом указов «разъясняющих» закон фактически ограничил избирательные права ряда категорий избирателей. Лицам имеющим право голосовать по рабочей курии было запрещено участвовать в выборах по другим, даже при наличии необходимого ценза (например, снимаемой в течении года квартиры). Низшим служащим было запрещено голосовать по служебным квартирам. Крестьянам, купившим землю при содействии Крестьянского банка, запрещалось голосовать по курии землевладельцев. Последнее «разъяснение» в ряде губерний радикально меняло состав курии землевладельцев, так, в Киевской число крестьян-выборщиков от предварительных съездов сократилось втрое.
Выборы III и IV Дум проводились по «Положению» 1907 года, вобравшем в себя и «разъяснения» Сената. Депутатов по-прежнему избирали губернские и городские избирательные собрания, однако число последних сократилось с 26 до 7. Выборы на окраинах по-прежнему регулировались особыми правилами.
Состав и организация землевладельческой, крестьянской и рабочей курий существенных изменений не претерпели.
Городская курия была разделена на два разряда, избиравших выборщиков на двух раздельных съездах избирателей. Первый съезд составляли лица владевшие недвижимостью оценочной стоимостью не менее 1 000 руб. (в губернских и областных городах, а также городах с числом жителей более 20 000 чел.) или не менее 300 руб. (во всех прочих), а также лица владевшие в городских поселениях уезда или на территории уезда торгово-промышленными предприятиями, требовавшими выборки промысловых свидетельств первых двух разрядов для торговых предприятий и первых пяти - для промышленных, или пароходством, с которого уплачивался основной промысловый налог не менее 50 рублей в год. Второй - все остальные городские избиратели.
Были также изменены правила выборов по городским избирательным собраниям. Рабочая курия из выборов здесь исключалась. Городские избиратели также делились на 2 разряда, но по другим нормам. К первому разряду относились: владельцы недвижимости оценочной стоимостью не менее 3 000 (для столиц) и 1 500 (для прочих городов) руб.; владельцы торгово-промышленного предприятия - для столиц торгового первого разряда или промышленного первых трех разрядов или пароходства, с которых платится не менее 500 руб. в год промыслового налога, для прочих городов - торгового первых двух разрядов или промышленного первых пяти разрядов или пароходства, с которых платится не менее 50 руб. промыслового налога. Ко второму - все прочие городские избиратели.
Закон не устанавливал принципа распределения выборщиков по куриям и съездам и фактически этим также занималось МВД.
По закону 1905 г. 42% выборщиков выбирали крестьянская и казачья курии, 35% - землевладельцы, 22% - горожане и 3% - рабочие. В целом, в курии землевладельцев 1 выборщик приходился на 1 000 избирателей, в городской курии - на 4 000, крестьянской - на 50 000 и в рабочей - на 90 000 избирателей.
При этом курия землевладельцев (по крайней мере изначально) не была целиком курией помещиков - в 1906 г. по 45 губерниям Европейской России 46% выборщиков этой курии были помещиками, 26% крестьянами, 4% землевладельцами иных категорий (фабриканты и пр.), 19% арендаторами и управляющими имениями, 11% - владельцами иной (не земельной) недвижимости, 6% - представителями интеллигенции и служащих.
В губернские собрания избиралось от 32 до 225 выборщиков, в городские - от 80 до 160.
Косвенные выборы в сочетании с мажоритарной системой часто приводили к сильному искажению результатов. Так, кадеты в 1906 г. получили в Петербурге 59% голосов, но при этом им достались все места выборщиков и т. д.
После введения нового избирательного закона в 1907 г. выборщики были перераспределены между куриями - число выборщиков от крестьян, не оправдавших надежд правительства, сокращено, землевладельцев и крупных собственников увеличено. По закону 1907 г. 51% выборщиков избирался землевладельцами, 22% - крестьянами и казаками, 24% - горожанами (13% - первым съездом и 11% - вторым), 2% - рабочими. В курии землевладельцев 1 выборщик приходился на 230 избирателей, в первой городской - на 1 000, во второй городской - на 15 000, в крестьянской - ? (в тексте 2 на 60 000), в рабочей - на 125 000.
В губернские собрания избиралось от 27 до 158 выборщиков. Избирательное собрание в обязательном порядке избирало по одному депутату от крестьян и от землевладельцев, по одному от каждого городского съезда (или одного от обоих), в 3 округах - одного от казаков и в 6 округах - одного от рабочих. Прочие депутаты могли избираться произвольно.
В целом, от крестьян избиралось 53 обязательных депутата, от казаков - 8 (3 губернскими собраниями и 5 окраинными казачьими войсками, имевшими собственное представительство), от землевладельцев - 51, от горожан - 98 (включая отдельные городские округа), от рабочих - 6.
Министр внутренних дел получил право разделять на отделения (по местности, роду ценза, национальности избирателей) уездные съезды землевладельцев и съезды городских избирателей, распределяя между ними выборщиков (на практике всем этим занимались губернаторы), что позволяло проводить угодных администрации кандидатов. Вмешательство администрации в ход выборов вообще от раза к разу возрастало, достигнув максимума при выборах IV Думы. Это позволяло властям в значительной мере формировать угодный им состав депутатов, но одновременно подрывало легитимность Думы в глазах населения.
Проверкой правильности выборов депутатов занималась сама Дума, отменяла выборы она очень редко - I Дума аннулировала выборы 11 депутатов, III Дума - одного.
Депутаты
читать дальшеЗвание депутата Думы было несовместимо с любой оплачиваемой должностью на государственной службе (коронной, местное самоуправление таковой не считалось). В прочих занятиях члены Думы не ограничивались.
Депутаты не могли быть отозваны избирателями и обладали ограниченной неприкосновенностью - не могли подвергаться административному преследованию, для ареста во время сессии требовалось согласие Думы и пр.
Право на свободу высказывания депутатов не было четко прописано в законодательстве, правоприменительная практика по этому вопросу была неоднозначной. Депутаты-священники в 1907 г. подверглись преследованиям со стороны Синода за выступления в Думе (вплоть до лишения сана), прочие депутаты иногда привлекались к ответственности, но до суда дело обычно не доходило и прекращалось императором. В 1913 - 1915 гг. дело трех депутатов III Думы дошло до Верховного уголовного суда, однако в связи с войной было отложено и не рассматривалось.
Полномочия депутата могли быть прекращены в связи с роспуском Думы, отменой выборов, отставкой, утратой подданства или ценза, банкротством, поступлением на коронную или военную службу, с 1908 г. - в связи с непосещением заседаний в течении года без получения отпуска. Палата могла также исключать из своего состава осужденных депутатов и временно отстранять находящихся под следствием. На практике имелось всего несколько случаев прекращения депутатских полномочий.
До 1908 г. депутаты Думы получали суточные (по 10 руб. за день сессии) и компенсацию путевых расходов (5 коп. на версту), с 1908 г. фиксированный оклад - 4 200 руб. в год (и видимо прогонные), работавшие и на каникулах дополнительно по 10 руб. суточных. В 1908 г. были установлены также штрафы за прогул заседаний (по 25 руб., но не более 350 руб. в месяц). Руководство Думы дополнительных выплат не получало (хотя подобные предложения вносились) и зарабатывало столько же, сколько и рядовые депутаты.
На содержание Думы в 1911 г. тратилось 2,7 млн руб., в т. ч. 1,9 млн - на жалованье депутатам.
В I Думу (апрель - июль 1906) было избрано всего 499 депутатов (при этом избрание 11 было аннулировано, 1 умер, 1 ушел в отставку и 6 не успело доехать до столицы до роспуска палаты). В профессиональном плане больше всего имелось крестьян-земледельцев - 121 (+21 волостной старшина или писарь), земских, городских и дворянских служащих - 79, помещиков и управляющих имениями - 46 и адвокатов - 39. 111 депутатов до или во время избрания занимали выборные должности в местном самоуправлении. Подавляющему большинству депутатов было от 30 до 50 лет - 77%. Высшее образование (из 448 по которым есть сведения) имели 189 чел. (42%), среднее - 62 (14%), низшее - 111 (25%), домашнее - 84 (19%), двое были неграмотными.
По партийной принадлежности к началу работы Думы депутаты распределялись следующим образом: кадеты - 182, члены национальных партии - 60, левые - 47, прогрессисты - 36, октябристы - 26, правые - 8, прочие партии - 6, беспартийные - 83. Ко времени роспуска: кадеты - 176, трудовики - 102, польское коло - 33, мирнообновленцы - 26, социал-демократы - 18, прочие - 32, беспартийных - 100 (многие фактически правые).
I Дума включала весь цвет земского либерального движения, составлявший впрочем меньшинство депутатов, большинство последних представляло собой серую, совершенно неподготовленную к парламентской деятельности массу.
Во II Думу (февраль - июнь 1907) было избрано 518 (до 1 апреля - 509) депутатов. В профессиональном плане больше всего имелось крестьян-земледельцев и должностных лиц волостного самоуправления - 169, помещиков и управляющих имениями - 57, адвокатов - 33, рабочих и ремесленников - 32. Выборные должности в местном самоуправлении занимало всего 46 человек. Подавляющему большинству депутатов было от 30 до 50 лет - 74%. Высшее образование имели 39%, среднее - 21%, низшее - 32%, домашнее - 8%, неграмотным был 1% депутатов. 32 чел. (6%) уже избирались в Думу*, 2 - в Государственный совет.
По партийной принадлежности депутаты распределялись следующим образом: трудовиков (включая всероссийский крестьянский союз и сочувствующих) - 104, кадетов - 98, социал-демократов - 65, польское коло - 46, октябристы и умеренные - 44, эсеры - 37, мусульманская фракция - 30, народно-социалистическая - 16, казачья группа - 17, правые - 10, прочих и беспартийных - 52.
Общий уровень II Думы был аномально низок, а сама она настроена еще более радикально чем первая.
В III Думу (ноябрь 1907 - июнь 1912) было избрано (с учетом переизбраний на место выбывших) 487 депутатов. Более всего в ее составе имелось землевладельцев - 242 (50%), земских деятелей - 133 (27%), земледельцев - 79 (16%), священников - 49, адвокатов - 37, промышленников и коммерсантов - 36. 118 (на 1907 г.) депутатов когда-либо занимало выборные должности в местном самоуправлении. 68 депутатов уже избиралось в Думу ранее, 1 избирался в парламент Румынии, 4 были членами Государственного совета (один из них успел побывать и депутатом Думы). Высшее образование имели 230 (47%) депутатов, среднее - 134 (28%), низшее - 86 (18%), домашнее - 35 (7%). Большинству депутатов (на конец работы Думы) было от 30 до 50 (57%) или от 50 до 60 (30%) лет.
В начале работы третьей Думы депутаты распределялись по фракциям следующим образом: октябристы - 154, умеренно-правые (националисты)** - 70, кадеты - 54, правые - 51**, прогрессивная группа - 28 (в т. ч. 7 мирнообновленцев), национальная группа - 26, социал-демократы - 19, трудовики - 14, польское коло - 11, мусульманская группа - 8, польско-литовско-белорусская - 7 чел.
К концу существования Думы: октябристы - 121, националисты - 77, кадеты - 53, правые - 52, прогрессивная группа - 37, независимые националисты - 16, социал-демократы - 13, правые октябристы, трудовики и польское коло - по 11, мусульманская группа - 9, польско-литовско-белорусская - 9 чел.
В IV Думу (ноябрь 1912 - 1917) всего было избрано 442 депутата. Об их профессиональной принадлежности автор сведений не дает. 186 избранных когда-либо занимало выборные должности в местном самоуправлении. 299 депутатов (68%) были избраны впервые, остальные уже были депутатами в т. ч. 126 чел. - III Думы. К началу работы Думы примерно 63% депутатов находились в возрасте от 30 до 50 лет, и примерно 24% в возрасте от 50 до 60. Высшее образование имели 224 (51%), незаконченное высшее - 4, среднее - 112 (26%), низшее - 82 (19%), домашнее - 15 (3%), неизвестно какое - 2 чел.
По партийной принадлежности, к концу второй сессии (май 1914-го), депутаты распределялись следующим образом: националисты и умеренно-правые - 86, фракция земцев-октябристов - 66, правые - 60, кадеты - 48 + 7 примыкающих, прогрессисты - 33 + 8 примыкающих, группа центра - 36, октябристы - 20, независимая группа - 13, трудовики - 10, польское коло - 9, меньшевики - 7, мусульманская и польско-литовско-белорусская группы - по 6, большевики - 5. 17 депутатов во фракции не входили.
В 1915 г. от националистов отпочковалась группа прогрессивных националистов (ок. 30 чел.), в 1916 г. от правых - группа независимых правых (32 чел.). Состав остальных групп изменился незначительно.
Общий уровень IV Думы существенно уступал третьей.
* Огромная часть депутатов первой Думы (180 чел.), подписавших Выборгское воззвание, была лишена избирательных прав и переизбираться не могла.
** Среди националистов и правых 32 члена Союза русского народа и 41 - других партий.
Полномочия и деятельность
читать дальше«Основные законы» 1906 г. постановляли, что «император осуществляет законодательную власть в единении с Государственным советом и Государственной думой» и «никакой новый закон не может последовать без одобрения Государственного совета и Государственной думы и восприять силу без утверждения государя императора». На практике законодательные полномочия Думы и Государственного совета фактически не были четко определены, что порождало споры и конфликты.
По первоначальному проекту МВД компетенцию Думы предполагалось ограничить отраслями управления, законы по которым обсуждались дореформенным Государственным советом, позднее она была дополнительно урезана. Государственный совет в дореформенной России не являлся единственным законосовещательным органом, часть проектов законов по определенным отраслям государственного управления (военные, военно-уголовные, благотворительные и пр.) рассматривали другие учреждения - Военный совет, Адмиралтейств-совет, Главный военный суд, Главный военно-морской суд, Опекунский совет и пр. Сфера деятельности этих учреждений не была отнесена к компетенции Думы. Другие законосовещательные органы (Комитет министров, Особые совещания) рассматривали законопроекты, которые почему-либо было неудобно проводить через Государственный совет, часть из них после 1906 г. законами не считалась*. В тоже время Государственный совет рассматривал массу маловажных вопросов (изменение штатов мелких уездных учреждений и т. п.), доставшихся в наследство Думе.
«Учреждение Государственной думы» 1905 и 1906 гг. относило к ее компетенции рассмотрение общего бюджета империи и бюджетов ведомств, сверхсметных (не предусмотренных бюджетом) расходов, отчетов Государственного контроля о исполнении бюджета, рассмотрение штатов государственных учреждений, смет и раскладок повинностей в губерниях без земств, дел о превышении земствами максимума обложения и
дел о постройке казенных железных дорог, о создании акционерных обществ с изъятиями из законов (фактически в Думу не вносились и решались Советом министров) и иных, внесенных императором (фактически иных дел император в Думу не вносил).
Бюджет Дума рассматривала не полностью - из государственной росписи была исключена [большая] часть доходов (от казенной винной монополии, таможенных и железнодорожных тарифов и пр.) и часть расходов (на содержание императорской семьи и двора, по выплате государственного долга и расходы основанные на т. н. «легальных титулах» - уже действующих законах). На 1906 г. из рассмотрения Думы фактически исключалось примерно 40% бюджетных расходов (1,16 из 2,5 млрд руб.). В военное время из рассмотрения палаты исключались также военные кредиты [и в целом она могла рассматривать примерно 15% бюджетных расходов].
Государственная роспись должна была вноситься в Думу не позднее 1 октября (бюджеты ведомств - не позднее 25 сентября), утверждаться к 1 декабря того же года и подписываться императором 1 января. На практике эти сроки оказались нереальными и Дума утверждала бюджет как правило к весне следующего года. До утверждения бюджета действовал бюджет предыдущего года с учетом изменений вызванных новыми законами и Совет министров ежемесячно открывал кредиты ведомствам.
Сверхсметные расходы должны были утверждаться палатами, однако в срочных случаях вопрос решался Советом министров, с последующим внесением на утверждение в Думу (т. е. задним числом). О расходах по «кредитам требующим тайны» правительство могло сообщать Думе «по минованию необходимости в сохранении тайны». При отсутствии утвержденного бюджета сверхсметные расходы утверждал император, он же утверждал военные кредиты в ходе войны и после объявления мобилизации. В целом, однако, в мирное время большая часть расходов утверждалась в бюджетном порядке.
Без согласия Думы невозможно было вводить новые налоги или статьи бюджетных расходов (и увеличивать расходы по существующим) и фактически невозможно делать внешние займы (иностранные кредиторы учитывали ее позицию).
Внешние сношения из сферы компетенции Думы были исключены - договоры с иностранными державами, международные конвенции и пр. палатой не утверждались. Дума вотировала (в мирное время) военные расходы и могла в определенной мере влиять на развитие флота.
Палата обладала определенными контрольными функциями - могла (по инициативе 30 и более депутатов) предъявлять запросы правительству и министрам по поводу незаконных действий допущенных ими или их подчиненными. Юридических последствий они не имели, но вызывали общественный резонанс и вынуждали министров считаться с Думой.
Дума могла также запрашивать у правительства сведения об обсуждаемых ею делах (на практике - и по необсуждаемым), подобные обращения именовались «вопросом».
Правом законодательной инициативы по закону обладали император (при этом исключительным по вопросам изменения Основных законов и, с 1910 г., - законов распространяющихся на Финляндию) и обе законодательные палаты, фактически - еще и министры, с формального разрешения императора.
Депутаты Думы (не менее 30) могли вносить проект закона в палату, при признании проекта желательным он передавался соответствующему министру для разработки. При отказе министра от разработки проекта он разрабатывался комиссией Думы. Комиссии могли разрабатывать законопроекты и при наличии согласия министра, параллельно с министерскими. Это вызывало постоянные столкновения с правительством, в 1911 г. запретившим предоставлять ведущим такие разработки думским комиссиям необходимые материалы, а в 1914 г. распорядившимся фактически полностью саботировать их работу. Несколько подобных проектов, тем не менее, были приняты Думой и утверждены императором.
Одобренные Думой проекты передавались в Государственный совет, который мог их одобрить, отклонить или частично с ними согласиться (в последнем случае обычно создавалась согласительная комиссия вырабатывавшая приемлемый компромисс).
Законодательная активность Думы и ее место в законодательном процессе не оставались неизменными. В I Думу было внесено 16 правительственных и 16 депутатских законопроектов. Не желавшая сотрудничать с правительством Дума оставила его важнейшие проекты без движения, а собственные разработать большей частью не смогла. За 72 дня работы ею были приняты 2 закона - собственный (об отмене смертной казни, фактически отклонен Госсоветом) и правительственный (о помощи жертвам неурожая, утвержден Советом и императором).
Во II Думу было внесено 287 правительственных законопроектов, из них одобрено 20 (одобрено Госсоветом - 3, остальные не рассмотрены), отклонено - 6 (в основном об усилении ответственности за антиправительственную деятельность), остальные обсуждались только в комиссиях или оставлены без движения. Депутатских проектов внесено 44, принят - 1 (об отмене военно-полевых судов, отклонен Госсоветом).
В III Думу правительство внесло 2 567 законопроектов (включая 1 от Госсовета), совещание Думы - 4. Из них, 106 взяты обратно (24 внесены вновь), 79 отклонены (в т. ч. 1 - совещания Думы), 2 346 (95%) приняты. Из 2 346 одобренных Думой проектов законами стали 2 197 (97%), 2 не утверждены императором, остальные не прошли Госсовет (отклонены, не рассмотрены и пр.).
Депутатских проектов внесено 205, желательным признан 81, из них министры согласились разработать 61, комиссиями (в т. ч. и параллельно) разрабатывалось 42. Министерских проектов в итоге внесено - 43, принято Думой - 33, разработанных комиссиями одобрено - 17. Из 50 принятых Думой проектов законами стали 36 (в т. ч. 8 разработанных исключительно ею).
В IV Думу к 6 декабря 1916 г. было внесено 2 625 законопроектов (191 взят обратно), рассмотрено 1 239. За первые две нормальные сессии мирного времени (ноябрь 1912 - июнь 1914) Дума одобрила 974 законопроекта. Других общих сведений автор не приводит.
В целом, как отмечает автор, подавляющее большинство правительственных законопроектов (почти все кроме одной - двух сотен) представляли собой, по выражению Витте, «закончики». Они касались либо сверхсметных расходов (60%), часто на небольшие суммы (из-за скверного планирования бюджета ведомств), либо установления / изменения штатного расписания различных государственных учреждений, либо установления различных сборов и повинностей в губерниях без земств, либо мелких местных и частных проблем (налогобложение извозчиков Гурьева и т. п.). Тысячи подобных законов в целом без проблем проходили обе палаты. Более же важные законы нередко застревали и в Государственном совете (введение волостного земства и пр.) или в самой Думе (поселковое управление и пр.).
45-я (позднее переименованная в 87-ю) статья «Основных законов» давала правительству возможность издания чрезвычайных указов в период роспуска или каникул Думы (с последующим обязательным внесением на рассмотрение ближайшей сессии палаты в 2-месячный срок). В 1906 - 1907 гг., в период между роспуском первой и созывом второй Думы, было издано 60 чрезвычайных указов. Таким образом были проведены ряд важнейших реформаторских положений - об аграрной реформе и пр. Однако почти сразу же чрезвычайщиной стали злоупотреблять - министры проводили таким образом указы вовсе не требовавшие чрезвычайного порядка (об утверждении уставов художественных училищ, по частным вопросам и т. п.). Почти все эти указы (53 из 60) были внесены во II Думу, отменившую 4 из них и не успевшую обсудить остальные.
Между роспуском второй и созывом III Думы было издано 18 чрезвычайных постановлений, в основном по частным вопросам. В период работы третьей - 6 постановлений: 4 - между сессиями, одно во время рождественских каникул и одно (о введение земства в 6 западных губерниях в марте 1911 г.) во время трехдневного перерыва сессии, созданного специально для использования 87-й статьи. Последнее вызвало бурное возмущение в обеих палатах (Госсовет впервые в своей практике направил запрос правительству), и со стороны правых, и со стороны либералов (хоть и по разным причинам). 87-статья оказалась скомпрометирована и до войны больше почти не применялась (в 1913 г. дважды для временной отмены пошлин на импорт нефти).
В целом, к моменту созыва III Думы действовало 67 постановлений принятых по 87-й статье. Из них - 3 не были внесены в Думу, 2 отклонены, 54 одобрено (в т. ч. 2 частично), остальные не были рассмотрены. Из 6 внесенных в ходе работы Думы утверждены - 2, 1 одобрено с изменениями, 1 взято обратно и 2 пересмотрены.
В ходе войны практика применения чрезвычайного законодательства резко расширилась - к 8 февраля 1917 г. было издано 654 акта по 87-й статье (22 к этому времени уже утратили силу). Как и ранее, правительство проводило таким образом не только необходимые меры военного времени, но и меры войной не обусловленные.
Отношения между правительством и Думой и степень влияния палаты на кабинет менялись со временем. I Дума в принципе не готова была к сотрудничеству с властями, считая себя чем-то вроде Национальной ассамблеи 1789 года. За 72 дня работы Дума успела выразить недоверие правительству, подвергнуть неоднократной обструкции его представителей и подать 222 запроса (еще 169 подать не успели), нередко абсурдного содержания. Подобная деятельность скомпрометировала Думу как институт в глазах властей (заодно было дискредитировано и право запроса).
II Дума вела себя в целом более ответственно и отношения ее с правительством были относительно корректными, несмотря на непримиримые разногласия по аграрному и прочим вопросам. Правительству было подано 11 запросов (всего подано заявлений на 36 запросов и 1 вопрос, однако остальные не были рассмотрены Думой и ее комиссиями). Министры ответили на 7 запросов.
В III Думе имелось устойчивое большинство готовое сотрудничать с правительством и отношения палаты с кабинетом нормализовались. Правительству было предъявлено 60 запросов (заявлений на запросы подано 157), министры ответили на 54, ответы на 15 запросов были признаны Думой неудовлетворительными. Для воздействия на правительство III Дума использовала не столько запросы, сколько свои бюджетные права. При обсуждении смет ведомств и различных ведомственных законопроектов Дума принимала большое число пожеланий по различным вопросам, во многих случаях удовлетворявшихся заинтересованными ведомствами. Палате удалось добиться реорганизации морского ведомства и управления казенными железными дорогами, в 1908 г. из-за отказа в ассигнованиях на морскую программу в отставку вынужден был уйти морской министр И. М. Диков. Возникла практика привлечения депутатов в правительственные комиссии и т. д.
IV Дума была настроена более оппозиционно и отношения ее с правительством ухудшились - в 1913 - 1914 гг. последнее перестало признавать за палатой ряд второстепенных прав ранее присвоенных ею самочинно (право на запрос председателю Совета министров, а не только министрам, право на вопрос по необсуждаемым делам).
После начала войны Дума долго не собиралась (однодневная чрезвычайная сессия в конце июля 14-го и трехдневная сессия для утверждения бюджета в январе 1915-го), возобновив свою деятельность во второй половине 1915 года. Влияние и авторитет палаты, на фоне падения популярности режима росли - отстранялись непопулярные в Думе министры, ее депутаты с 1915 г. включались в состав Особых совещаний и назначались министрами (внутренних дел - А. Н. Хвостов в сентябре 1915 г., А. Д. Протопопов - в сентябре 1916-го). К концу 1916 - началу 1917 гг. отношения Думы и правительства вновь обострились до крайности. 25 февраля 1917 г. ее деятельность была приостановлена императором и больше палата уже не собиралась.
27 февраля, на фоне восстания в Петрограде, Советом старейшин Думы (см. ниже) был сформирован Временный комитет Государственной думы, взявший на себя роль правительства. 2 марта он передал власть созданному им совместно с Петросоветом Временному правительству. Влияние самого комитета на дела в стране уже к началу лета сошло на нет. Доля депутатов Думы в составе Временного правительства также постоянно снижалась - в первом мартовском составе их было 8 из 11, в последнем правительстве Керенского - 2 из 17.
Возобновления деятельности Думы в апреле 1917 г. Временное правительство не допустило, в феврале - августе собирались только частные совещания депутатов (всего 20), деятельность которых (не считая февральского) не имела значимых последствий. В октябре 1917-го Дума была распущена Временным правительством.
***
В целом, по мнению автора, после 1906 г. империя представляла собой конституционную дуалистическую монархию, в которой законодательная власть принадлежала императору и двухпалатному парламенту, высшая исполнительная - императору и ответственным перед ним министрам**, высшая судебная и контрольная - Сенату.
Россия «обладала сегментарной государственной формой, которая предполагает определенное разделение ролей между различными государственными институтами при осуществлении политической власти, но при отсутствии системы сдержек и противововесов и доминировании одного из органов власти (императора), жесткой централизацией и преобладанием авторитарных методов управления при наличии ограниченных демократических свобод и самостоятельного местного самоуправления».
* Так, «Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» 1881 г., регулировавшее режим чрезвычайного положения, рассматривалось в свое время не Государственным советом, а Комитетом министров, после 1906 г. его действие продлевалось императором без участия законодательных палат.
** Несмотря на введение поста председателя Совета министров, единого кабинета, связанного какой-то политической программой и/или взаимными обязательствами никогда не существовало, что полностью устраивало императора.
Внутренняя организация и порядок работы
читать дальшеВнутренняя организация и порядок работы Думы определялись особым актом - «Наказом Государственной думы», принятым ею в развитие своего «Учреждения». I Дума в мае 1906 г. успела принять только 3 первых главы «Наказа», II Дума приняла их к временному руководству и успела утвердить 4-ю и часть 5-й главы. III Дума также приняла к временному руководству творчество коллег, в 1909 г. доработанный «Наказ» был наконец принят целиком (действовал с октября 1909-го). Он был частично опротестован Сенатом и в 1914 г. IV Дума утвердила новый вариант «Наказа» (действовал с апреля 14-го), частично учтя возражения Сената.
Во главе Думы стоял председатель, наделенный весьма широкими правами по управлению палатой, в помощь ему давались 2 товарища председателя, все трое избирались палатой на 1 год. За руководство канцелярией палаты отвечал секретарь Думы, в помощь которому давалось несколько товарищей (на практике 5 или 6). И секретарь и его товарищи также избирались Думой, но на весь срок ее полномочий. Помимо руководства канцелярией они выполняли определенные обязанности на заседаниях палаты (сообщали о поступивших делах и пр.). В I-III Думах все перечисленные должности занимались представителями фракций образующих большинство, в начале работы IV Думы, где такое большинство не сложилось, был избран коалиционный президиум, представлявший все основные фракции. Однако он продержался всего год и палата вернулась к прежней практике.
Председатель с товарищами и секретарь с одним, старшим, товарищем (на практике присутствовали и остальные - с совещательным голосом) оставляли коллективный руководящий орган Думы - совещание (часто именовалось также президиумом или бюро). Последнее также обладало весьма широкими правами (контролировало работу аппарата, разрабатывало проект повестки дня, разрешало все затруднения в работе Думы в ситуация не предусмотренных «Наказом» и т. д.), которые норовило еще и самочинно расширить - совещание III Думы присвоило себе право законодательной инициативы и т. д.
Помимо этого имелся также руководящий орган не предусмотренный законом - т. н. Совет старейшин, включавший, помимо руководства палаты, руководителей партийных фракций. Он начал оформляться уже во II Думе и окончательно сложился в третьей. Совет включал всех членов совещания Думы, а также представителей фракций (по 1 от мелких и по 2 от крупных) и обсуждал все значимые вопросы работы палаты.
«Учреждение» 1906 г. давало Думе право создавать отделы и комиссии для предварительной разработки дел. Отделы на практике занимались только проверкой правильности выбора депутатов - в начале работы палаты депутаты распределялись жребием по 11 отделам, между которыми распределялись и соответствующие дела.
Прочие дела рассматривались комиссиями Думы - постоянными и временными.
«Наказ» 1906 г. предусматривал создание 7 постоянных комиссий - распорядительной (хозяйственные дела и бюджет Думы), бюджетной (рассмотрение государственной росписи и всех законов об ассигновании средств), финансовой (прочие финансовые дела - финансовое законодательство, казенные железные дороги и пр.), по исполнению государственной росписи (рассмотрение отчета Государственного контроля), редакционной (редактирование одобренных палатой законопроектов), библиотечной (руководство думской библиотекой), для разбора адресуемой Думе корреспонденции.
«Наказ» 1909 г. упразднил последнюю и создал две новых - по запросам (рассматривала заявления о запросах) и личного состава (рассматривала вопросы о временном отстранении от работы, даче согласия на арест и пр.). «Наказ» 1914 г. фактически устранил различие между постоянными и временными комиссиями и в 1916 г. Дума имела уже 24 постоянных комиссии, помимо указанных восьми еще и: по делам православной церкви, по вероисповедным вопросам, земельную, сельскохозяйственную, по местному самоуправлению, переселенческую, по народному образованию, по судебным реформам, о путях сообщения, о торговле и промышленности, по городским делам, продовольственную, о народном здравии, по рабочему вопросу, по военным и морским делам, по направлению законодательных предположений. Постоянные комиссии включали от 7 - 12 до 66 чел. и (кроме бюджетной) работали только во время сессии.
Временных комиссий Дума создала 98: первая - 8, вторая - 18, третья - 37, четвертая - 35 (часть из них позднее сделалась постоянными). Численность наиболее многочисленной аграрной комиссии в I Думе доходила до 99 (фактически 91) чел.
Комиссии предварительно изучали соответствующие вопросы и (при необходимости) разрабатывали по ним законопроекты, окончательное решение по любым вопросам принималось общим собранием Думы.
Комиссии I Думы почти ничего не успели сделать, комиссии второй успели ненамного больше, в III Думе комиссии много и плодотворно работали, однако в четвертой комиссионная работа разладилась еще до войны, а с началом последней и вовсе во многих случаях сошла на нет.
Нормальные сессии мирного времени начинались обычно в октябре и продолжались до мая-июня, с перерывом на рождественские и пасхальные каникулы. I и II Думы заседали 4 дня в неделю, третья и четвертая - 3 дня в начале сессии и до 6-8 (включая вечерние заседания) в конце. Законопроекты рассматривались в трех чтениях, что предусматривало довольно громоздкую процедуру, однако при необходимости проект мог быть объявлен спешным и рассматривался в упрощенном режиме. Таким же образом фактически рассматривалась и масса маловажных законопроектов - иногда за одно заседание принимали сразу несколько десятков «закончиков», причем сразу в трех чтениях.
Голосование могло проводиться тайно (шарами и записками), открыто непоименно (вставанием или разделением), поименно (подписанными бюллетенями). В большинстве случаев голосовали открыто - вставанием (голосующие «за» оставались сидеть, «против» - вставали). При сомнительности результата - разделением (депутаты выходили в разные двери), в обоих случаях голосующих считали помощники парламентского пристава.
В I Думе разделением голосовали 5 раз, во второй - 1, в третьей - 99 раз. Поименное голосование бюллетенями проводилось очень редко - 3 раза во второй и 12 раз в третьей Думе. Тайное голосование использовалось при выборах должностных лиц и комиссий Думы, лишении депутатов неприкосновенности, отмене выборов и т. п.
Вопрос организации, комплектования и статуса аппарата Думы долгое время оставался нерешенным. В общих чертах он был обрисован «Учреждением» 1906 г., однако выработкой штатов канцелярии и пр. должна была заниматься сама Дума.
I Дума этого сделать не успела, хотя и сформировала канцелярию (128 чел.), комплектовавшуюся (видимо) вольнонаемными сотрудниками, уволенными сразу после роспуска палаты. II Дума начала работу с аппаратом из чиновников Государственной канцелярии, прикомандированных к ней государственным секретарем (фактически и руководившим аппаратом Думы). Проект штата канцелярии был составлен и утвержден Думой, но не был рассмотрен Государственным Советом. III Дума вернулась к этому проекту и одобрила его с некоторыми изменениями, в июле 1908 г. он был утвержден императором.
В соответствии с принятым законом аппарат Думы комплектовался в основном государственными чиновниками V - XII класса (изначально 96 чел.), дополнявшимися вольнонаемным персоналом (писцы, стенографы и пр.). К 1910 г. имелось уже 113 штатных чиновников, 11 причисленных к канцелярии и 106 писцов, к началу 1917 г. - 114 чиновников и 112 вольнонаемных (86 писцов, 26 стенографов). Содержание аппарата в 1911 г. обходилось в 571 000 руб.
***
Председателем I Думы был С. А. Муромцев, адвокат и сверхштатный профессор Московского университета, член ЦК кадетской партии. Среди депутатов он пользовался большим авторитетом и много сделал для организации работы Думы, но установить нормальные отношения с правительством не смог (и видимо не желал).
II Думу возглавлял Ф. А. Головин, председатель московской губернской управы и еще один член ЦК кадетской партии. Он в целом продолжил линию Муромцева, но особым авторитетом не пользовался.
III Думу в начале ее работы возглавлял Н. А. Хомяков, один из лидеров октябристов, бывший предводитель смоленского дворянства и руководитель департамента земледелия Министерства земледелия. Среди депутатов он пользовался популярностью, однако поддерживать необходимый порядок в палате не смог и после одного из скандалов в 1910 г. вышел в отставку. Хомякова сменил лидер октябристской партии А. И. Гучков, в отличии от предшественников, стремившийся проводить собственную политическую линию как руководитель Думы. Однако он не слишком преуспел и в марте 1911 г. ушел в отставку в знак протеста против действий правительства (закон о западных земствах). После Гучкова третьей, а затем и четвертой Думой руководил М. В. Родзянко, бывший предводитель екатеринославского дворянства и один из основателей партии октябристов.
Объединения депутатов
читать дальше«Учреждение» и «Наказ» Думы не предусматривали никаких депутатских объединений, однако в ней немедленно возникли партийные и прочие фракции.
Сформировавшаяся фракция сообщала о своем образовании совещанию Думы, регистрировавшему эти заявления. Начиная со II Думы сведения о фракциях публиковались в официальных справочниках палаты.
Все фракции были представлены в Совете старейшин, по фракциям депутаты рассаживались в зале заседаний, по фракциям избирались комиссии Думы (для представительства в комиссии фракция должна была иметь не менее 10 членов).
В партийные фракции могли вступать беспартийные депутаты или члены других партий, в некоторых фракциях такие депутаты имели статус неполноправных (примыкающих) членов.
Во главе фракции обычно стоял председатель, могли иметься также товарищ(и) председателя, секретарь и казначей. В крупных фракциях имелось также выборное бюро / комитет, в состав которого, с правом решающего голоса, могли входить представители партийного руководства депутатами не являющиеся. Крупные фракции создавали собственные комиссии для обсуждения различных вопросов.
Степень зависимости от собственных партий и уровень фракционной дисциплины у разных групп существенно различались, максимума достигая у кадетов, эсдеков и эсеров.
Помимо партийного, фракции могли формироваться также по национальному, религиозному, территориальному и сословному принципу (польское коло, мусульманская группа, казачья группа и пр.).
Однопартийного большинства в Думе никогда не существовало и фракции вынуждены были формировать блоки и союзы, как правило весьма нестойкие.
Свой аппарат фракции формировали и содержали самостоятельно (как правило, за счет членских взносов). Обычно он был небольшим и выполнял чисто технические функции. Так, фракция октябристов в 1907 г. (154 депутата) держала канцелярию из 6 чел. (секретарь фракции, его помощник, 2 переписчицы и 2 рассыльных).
Собственных постоянных помещений в небольшом Таврическом дворце фракции не имели и, по возможности, снимали помещения за его пределами.
В I Думе к моменту роспуска имелось 8 фракций, во второй - 11, в третьей - одновременно 11-12, в четвертой - 11 в начале работы и 15 к 1917 г.
Имелись также неофициальные объединения депутатов разных фракций по сословному принципу - например крестьян и священников в III и IV Думах. Регистрации и официального представительства они не имели, но обладали определенной дисциплиной и иногда голосовали солидарно вопреки мнению собственных фракций. Крестьянская группа пользовалась определенным влиянием и иногда проводила через Думу свои законопроекты.
Существовали также и объединения «по интересам» - по вопросам промышленности, торговли, финансов. В IV Думе имелись городская (90 депутатов на май 1914 г.) и земская группы, имевшие должностных лиц и официальную регистрацию. Большого влияния на работу Думы они в целом не оказывали.