[EricMackay]

Британское избирательное право в XIX - XXI веках

Для общего развития.

Дореформенный парламент

До 1707 года Англия (включая и Уэльс), Шотландия и Ирландия имели отдельные парламенты. После объединения Англии и Шотландии и создания Великобритании (1707 год) был создан и единый парламент двух стран. После преобразования Великобритании в Соединенное королевство Великобритании и Ирландии (1801 год) отдельного парламента лишилась и Ирландия.

Основы английской избирательной системы были сформированы еще в XV веке и с конца XVII века почти не менялись. Депутаты Палаты общин избирались от двух типов округов: условно сельских - графств (county) и условно городских - боро (borough, в отчественной традиции обычно обзываются «местечками»).
Графства Англии избирали по 2 депутата, Уэльса - по одному. Боро Англии и Уэльса - обычно по 2 депутата (некоторые по одному, а часть (например Лондон) - по четыре).
Избирательными правами в графствах обладали местные землевладельцы (фригольдеры), владевшие недвижимостью с доходом не менее 40 шиллингов (2 фунтов) в год. Фригольдер имевший землю в разных графствах мог голосовать в каждом из них.
В боро общего подхода к предоставлению избирательного права не было - в некоторых округах им обладали домовладельцы, в других - плательщики местных налогов, в третьих - местные «свободные жители» (freemen of the borough), критерии причисления к каковым также различались в разных местах и т. д. Существовали также университетские боро - депутатов избирали Окфордский и Кембриджский университеты.
Нарезка избирательных округов не менялась веками и к началу XIX века мало соответствовала демографическим реалиям - многие крупные города вообще не имели представительства, при этом существовало множество округов с ничтожным числом избирателей, т. н. «гнилых местечек» и «карманных местечек» (rotten borough / pocket borough). Подобные округа большей частью контролировались разнообразными влиятельными лицами, здесь процветала открытая торговля мандатами и т. д. В целом, на выборах фактически реально оспаривалась примерно треть мандатов, остальные продавались / раздавались лицами контролирующими соответствующие округа.
О равном представительстве также говорить не приходилось - число избирателей в английских графствах к началу XIX века колебалось от 1 000 до 20 000, в боро - от 7 до 12 000.

Избирательная система Ирландии к началу XIX века была в целом аналогична английской - 32 ирландских графства избирали по 2 депутата, 3 боро - по 2, 31 боро и Дублинский университет - по одному. Католики в 1727 - 1793 годах были лишены избирательного права, право избираться в парламент им было возвращено только в 1829 году. В том же году ценз для сельских фригольдеров Ирландии был повышен с 2 до 10 фунтов, в результате чего число избирателей в графствах сократилось с 215 000 чел. до 40 000.

В Шотландии действовала та же английская система - 30 графств и 15 боро (которые здесь назывались бургами) посылали в парламент по одному депутату. Однако в силу местной специфики (40-шиллинговый ценз в графствах был фактически завышен, в бургах / боро депутатов выбирали не избиратели, а городские советы) народное представительство здесь было символическим - общее число избирателей не превышало 5 000 чел. (0,2% мужского населения).

Дореформенная Палата общин включала 658 депутатов от 380 округов (114 графств, 263 боро, 3 университетских) - 486 от Англии (78 от графств, 404 от боро, 4 от университетов), 27 от Уэльса (14 от графств и 13 от боро), 45 от Шотландии (30 и 15) и 100 от Ирландии (64 от графств, 35 от боро и 1 от университета).
Общая численность населения Соединенного королевства составляла ко времени первой реформы примерно 16 млн человек (8,3 млн в Англии; 0,54 млн в Уэльсе; 1,6 млн в Шотландии и 5 млн в Ирландии).
Общая численность избирателей на 1831 год оценивается примерно в 516 тыс. чел. - 434,5 тыс чел. в Англии и Уэльсе (около 4% взрослого мужского населения), менее 5 тыс. в Шотландии (0,2%) и 76,5? тыс. в Ирландии.
Голосование повсеместно было открытым, регистрации избирателей не велось, женщинам голосовать закон не запрещал и некоторые землевладелицы принимали участие в выборах.

Реформа 1832 года

Закон о народном представительстве 1832 года (Representation of the People Act 1832 / Great Reform Act / First Reform Act) существенно изменил избирательную систему Англии и Уэльса. Изменения в избирательных системах Шотландии и Ирландии были произведены принятыми для них в том же году отдельными законодательными актами.
Состав и границы избирательных округов были изменены и стали более соответствовать новым демографическим реалиям - была ликвидирована большая часть «гнилых местечек», созданы новые избирательные округа (в основном в крупных городах), изменены границы старых.
Состав избирателей был несколько расширен - в графствах, помимо прежних земельных собственников-фригольдеров, избирательные права получила часть арендаторов земли - копигольдеры (пожизненные / потомственные держатели) и долгосрочные арендаторы / лизгольдеры (со сроком аренды более 60 лет), державшие / арендовавшие землю с годовым доходом не менее 10 фунтов, а также прочие арендаторы земли, арендовавшие земли с доходом не менее 50 фунтов в год.
В боро избирательные права получили арендаторы городского имущества (дома, магазины, мастерские и проч.) платившие за аренду не менее 10 фунтов в год. За ранее существовавшими категориями городских избирателей избирательное право сохранялось пожизненно (при условии проживания в том же округе). При этом избиратели получавшие по бедности какую-либо помощь права голосовать лишались (в графствах такого ограничения не было).
Была введена обязательная предварительная регистрация избирателей (за регистрацию с избирателя брали целый шиллинг, многие избиратели вообще не видели смысла регистрироваться, прооцветали разнообразные злоупотребления и система регистрации более-менее нормально заработала лишь к концу XIX века).
Закон также запретил женское голосование - в нем впервые четко прописывалось, что избирательным правом обладают только мужчины.
Голосование оставалось открытым, один избиратель по-прежнему теоретически мог голосовать в нескольких округах.
В результате реформы число английских и валлийских избирателей выросло примерно на 40% - со св. 500 до примерно 721 тыс. человек (менее 8% взрослых мужчин старше 21 года). В боро рост числа избирателей достигал 61% (в основном за счет создания новых городских округов), в графствах составлял 28 - 29%.

В Шотландии, которая ранее фактически была одним сплошным «гнилым местечком», в результате реформы была впервые сформирована нормальная избирательная система. Состав избирателей был расширен по английскому образцу - в графствах к фригольдерам добавились долгосрочные арендаторы (со сроком аренды не менее 57 лет и доходом не менее 10 фунтов) и прочие - с доходом не менее 50 фунтов. В бургах / боро избирательное право получили арендаторы, платившие за аренду не менее 10 фунтов в год. Городские советы от выборов были отстранены, города получили 8 дополнительных мандатов (а вся Шотландия теперь делегировала в Палату общин 53 депутата). Была также введена обязательная регистрация избирателей (здесь за нее брали уже 2 шиллинга).
Общее число шотландских избирателей в результате реформы выросло в 14 раз - с примерно 4 500 до примерно 63 000 чел.

В Ирландии реформа имела свои особенности. В графствах был сохранен прежний 10-фунтовый ценз для землевладельцев-фригольдеров, дополнительно избирательное право получили арендаторы - копигольдеры и держатели пожизненных и долгосрочных аренд (не менее 60 лет) - с доходом не менее 10 фунтов, а также некотрые другие категории арендаторов.
В боро право голоса получили собственники-фригольдеры (с доходом не менее 10 фунтов), арендаторы, платившие за аренду не менее 20 фунтов и домохозяева (и собственники и арендаторы, при условии постоянного проживания) с доходом не менее 10 фунтов в год.
Ирландия также получила 5 дополнительных мандатов - 4 для боро и один для Дублинского университета.
Общее число избирателей Ирландии выросло (по сравнению с 1829 годом) примерно на 19%.

Реформа 1832 года заложила основы современной избирательной системы и часто считается началом британской демократии. Однако британская избирательная система по-прежнему страдала массой проблем - «гнилые местечки» не были полностью уничтожены, коррупция и прочие безобразия процветали, избирательные права имела лишь небольшая часть населения и т. д.

Реформа 1867 года

Новая реформа избирательной системы была проведена в 1867 - 1868 годах - в Англии и Уэльсе законом о народном представительстве 1867 года (Representation of the People Act 1867 / Reform Act 1867 / Second Reform Act), в Шотландии и Ирландии - отдельными законами 1868 года.

В Англии и Уэльсе были снова пересмотрены состав и представительство избирательных округов - часть городских округов ликвидирована (в основном из-за царившей в них коррупции), создано несколько новых, изменено число депутатов избираемых от некоторых округов. Был создан новый университетский округ - Лондонского университета.
Был существенно расширен состав городских избирателей - в боро право голоса получили все домовладельцы, независимо от дохода и стоимости дома (кроме получающих пособие по бедности), а также квартиросъемщики, платящие за аренду не менее 10 фунтов в год.
В графствах был понижен ценз для арендаторов: для копигольдеров и долгосрочных арендаторов - c 10 до 5 фунтов, для прочих арендаторов - с 50 до 12 фунтов.
Получающие какое-либо пособие по бедности по-прежнему не имели права голосовать в городских округах, закон 1867 года дополнительно запретил подобным лицам голосовать и в графствах. Лишались права голосовать также лица участвовавшие в предвыборной кампании кандидата в депутаты и получавшие (в пределах 6 месяцев до выборов) за это вознагражение.
Общее число потенциальных избирателей в боро выросло примерно в 2,5 раза - с 514 тыс. до 1,225 тыс. чел., в графствах примерно в 1,5 раза - с 543 тыс. до 791 тыс. чел. Общее число лиц имеющих избирательные права в Англии и Уэльсе выросло почти вдвое - с 1 057 тыс. до 2 016 тыс. чел.

В Шотландии также были произведены определенные изменения в составе и представительстве округов, парламентское представительство, в частности, получили местные университеты. Состав избирателей в боро и графствах был расширен аналогично английскому: в боро - все домовладельцы (кроме получающих пособие по бедности) и квартиросъемщики платящие не менее 10 фунтов аренды; в графствах - долгосрочные арендаторы с доходом от 5 фунтов и прочие - с доходом от 14 фунтов. Аналогичными были и ограничения для получающих пособие по бедности и сотрудников кандидата в депутаты.
Общее число потенциальных избирателей в боро / бургах выросло с 55 до 155 тыс. чел., в графствах - с 50 до 75 тыс чел., всего - со 105 до 230 тыс. чел.

В Ирландии, в связи со страшным голодом 1845 - 1849 годов, вызвавшим, помимо прочего, значительное сокращение числа избирателей, еще в 1850 году (Parliamentary Voters (Ireland) Act 1850) круг лиц имеющих избирательные права был значительно расширен. В боро избирательное право получили домовладельцы с (условным) доходом не менее 8 фунтов, в графствах - домовладельцы с доходом не менее 12 фунтов в год (в некоторых случаях - 5 фунтов в год).
Закон 1868 года понизил ценз для домовладельцев в боро с 8 до 4 фунтов и предоставил избирательное право квартиросъемщикам платящим 10 и более фунтов аренды. В графствах ценз остался прежним. Общее число местных избирателей изменилось незначительно (+ 9 тыс. чел.).
Был также введен запрет на голосование для сотрудников кандидата. Измений состава и представительства округов не производилось.

Реформа 1872 года привела к существенному расширению состава избирателей, в первую очередь городских, в число которых впервые попали и рабочие. Избирательными правами после 1872 года обладало примерно 16% взрослого мужского населения (старше 21 года) Соединенного королевства.

***

Вдобавок к ранее принятым мерам по борьбе с коррупцией и прочими безобразиями на выборах (ликвидация наиболее «отличившихся» округов, запрет на голосование для платных сотрудников кандидата) Палата общин позднее приняла еще два важных закона.
Закон о парламентских и муниципальных выборах 1872 года (Parliamentary and Municipal Elections Act 1872 / Ballot Act) заменил открытое голосование тайным - с помощью бумажных бюллетеней.
Закон о коррупции и незаконной деятельности 1882 года (Corrupt and Illegal Practices Act 1883) криминализировал попытки подкупа избирателей, введя наказание за них (от большого штрафа до тюремного заключения). Уличенный в подкупе кандидат, помимо прочего, лишался права избираться на 7 лет и пожизненно - в пострадавшем от него округе. Закон регулировал также финансирование выборной кампании кандидатов - общие суммы затрат и статьи расходов.

Реформа 1884 года

Закон о народном представительстве 1884 года (Representation of the People Act 1884 / Third Reform Act) предоставил жителям графств те же права, что и обитателям боро - избирательное право получили все домовладельцы графств (кроме получающих пособие по бедности). Общее число потенциальных избирателей в результате увеличилось с 3 до 5,7 млн чел., а доля лиц имеющих избирательное право возросла до 60% (взрослых мужчин). В Англии и Уэльсе право голоса имели теперь 2 из 3 взрослых мужчин, в Шотландии - 3 из 5, в Ирландии - один из двух.
Одной из причин реформы являлся значительный рост городов - перебиравшееся в пригороды население лишалось права голосовать в боро и не имело избирательных прав в графствах.

Закон 1884 года был вскоре дополнен Законом о перераспределении мест 1885 года. Последний, дабы уравнять представительство, перекроил сложившуюся систему избирательных округов, введя современный принцип «один округ - один депутат» (некоторое число округов избиравших двух депутатов, впрочем, сохранялось до 1950 года).

Реформа 1918 года. Введение всеобщего избирательного права для мужчин.

Закон о народном представительстве 1918 года (Representation of the People Act 1918 / Fourth Reform Act) ввел всеобщее избирательное право для мужчин, а также предоставил его большей части женского населения.
Право голосовать получили все дееспособные мужчины старше 21 года, независимо от их благосостояния. Были отменены также запреты на голосование для получающих пособие по бедности и платных сотрудников кандидата в депутаты. Сохранялся, введенный еще в 1870 году, запрет на участие в голосовании лиц приговоренных к смертной казни и осужденных на срок более 12 месяцев (действует до сих пор). Лицам осужденным за коррупцию на парламентских или местных выборах по-прежнему запрещалось участвовать в выборах в течении 7 лет.

Избирательные права получили также замужние женщины старше 30 лет, имевшие право участия в местных выборах (т. е. владевшие сами / бывшие замужем за владельцем недвижимости с доходом от 5 фунтов в год или жилого дома), а также женщины (любого возраста) окончившие университет - всего примерно 78% процентов женщин соответствующей категории.

Общее число избирателей увеличилось сразу на 14 млн человек (5,6 млн мужчин и 8,5 млн женщин), достигнув 21,4 млн (12,9 млн мужчин и 8,5 млн. женщин). Доля лиц имеющих избирательное право достигла 74% взрослого населения.
Закон 1918 года ограничил также множественное голосование - избиратель по-прежнему мог регистрироваться в двух-трех округах (по месту жительства, по месту расположения своего бизнеса - если он располагался в другом округе и давал доход свыше 10 фунтов в год и по университетскому округу, если имел на это право) однако голосовать мог теперь только в одном.

Принятый в феврале 1918 года закон позднее (ноябрь 1918-го) был дополнен парламентским актом (Parliament (Qualification of Women) Act 1918) разрешавшим женщинам избираться в парламент, причем, что забавно, в возрасте 21 года и старше. Избрание в парламент позволяло женщинам и входить в состав правительства. Первая женщина-депутат появилась в составе Палаты общин в 1919 году, первая женщина-министр - в 1929 году.

Реформа 1928 года. Введение всеобщего избирательного права для женщин.

Закон о народном представительстве (равных правах) 1928 года (Representation of the People (Equal Franchise) Act 1928 / Fifth Reform Act) предоставил избирательные права оставшейся части взрослого женского населения - всем дееспособным женщинам старше 21 года.

Реформа 1948 года

Очередные изменения избирательной системы были произведены законом о народном представительстве 1948 года (Representation of the People Act 1948). Были пересмотрены состав и границы избирательных округов - окончательно утвержден принцип «один округ - один депутат» и ликвидированы сохранявшиеся еще округа избиравшие по 2 депутата; ликвидированы университетские округа (выпускники университетов, составлявшие примерно 7% избирателей, теперь должны были голосовать только по месту жительства); в районах где существенно выросло население созданы новые округа и т. д. Это был последний закон регулирующий состав и границы округов - после 1948 года соответствующие изменения производились уже не парламентскими законами, а специальными парламентскими комиссиями.
Было окончательно ликвидировано право множественного голосования - избирателю теперь разрешалось голосовать только по месту жительства.

Реформа 1969 года

Закон о народном представительстве 1969 года (Representation of the People Act 1969 / Sixth Reform Act) понизил возрастной ценз для парламентских выборов с 21 года до 18 лет.

Закон 1983 года

Закон о народном представительстве 1983 года (Representation of the People Act 1983) консолидировал существовавшее выборное законодательство, включая мелкие изменения внесенные в него после 1969 года. Были отменены некоторые устаревшие положения. Закон 1983 года остается основой британского выборного законодательства по сю пору.

Изменения после 1983 года

Ряд изменений касался статуса британских граждан постоянно живущих зарубежом (overseas voters). По закону 1985 года (Representation of the People Act 1985) они могли оставаться в списках избирателей на протяжении 5 лет с момента последней регистрации. В 1989 году этот срок увеличили до 20 лет, заодно упростив и процедуру перерегистрации (Representation of the People Act 1989), а в 2000 году вновь сократили до 15 лет (Political Parties, Elections and Referendums Act 2000). Большого практического смысла эти изменения, впрочем, не имели, поскольку подавляющее большинство британских граждан живущих за границей регистрацию игнорировало. Так, на 2009 год из 5 миллионов подобных граждан в качестве избирателей было зарегистрировано всего 13 тысяч.

Заочное (почтовое) голосование было впервые введено еще законом 1918 года для британских военных находящихся в действующей армии. Закон 1948 года разрешил его для некоторых категорий гражданских лиц. Закон 1985 года (Representation of the People Act 1985) разрешил голосовать заочно всем гражданам, не имеющим возможности проголосовать лично по уважительной причине (болезнь и проч.). Закон 2000 года (Representation of the People Act 2000) разрешил голосовать заочно уже всем желающим.

В 2006 году был отменен запрет на участие в голосовании психически больных и умственно отсталых, благополучно действовавший с XVIII века, а возрастное ограничение для кандидатов в депутаты понижено с 21 до 18 лет (Electoral Administration Act 2006).

В 2022 году для личного участия в голосовании стало обязательным предъявление какого-либо удостоверения личности с фотографией (Elections Act 2022).

Палата лордов

Вплоть до XIX века (с небольшим перерывом, вызванным безобразиями середины семнадцатого столетия) наиболее влиятельной частью английского / британского парламента была его верхняя палата. После 1832 года ее фактическое влияние постепенно падало, однако окончательно подорвано было только в 1911 году. Принятый в этом году закон (Parliament Act 1911) лишил Палату лордов права отклонять законопроекты принимаемые нижней палатой или вносить в них поправки неприемлемые для Палаты общин. Верхняя палата могла теперь только откладывать их принятие - на три парламентских сессии или 2 календарных года (финансовых законопроектов - только на месяц). В 1949 году (Parliament Act 1949) этот срок был уменьшен до 2 сессий или одного календарного года.

Палата лордов никогда не избиралась (и не избирается). Она включает духовных лордов (Lords Spiritual) - 26 прелатов англиканской церкви и светских лордов (Lords Temporal), подразделяющихся на потомственных пэров (hereditary peers) и назначаемых пожизненно (life peers). До 1958 года почти все светские лорды были потомственными, однако принятый в этом же году закон (Life Peerages Act 1958) разрешил создание пожизненных, не передающихся по наследству, пэрств (в т. ч. и для женщин) и после 1958 года потомственные пэрства жаловались только членам королевской семьи. И потомственные и пожизненные пэрства жаловались (и жалуются) монархом (фактически, большей частью, по представлению премьер-министров).
В 1999 году потомственное пэрство было ликвидировано (House of Lords Act 1999), однако 95 потомственным пэрам было разрешено оставаться членами Палаты лордов вплоть до ее реформы (которая до сих пор так и не состоялась).
На 1707 год имелось 168 английских пэров, к которым в том же году добавилось 16 шотландских, а в 1801-м - 28 ирландских. К 1958 году пэров было уже около 900, к 1999-му - 1330, после ликвидации большей части потомственных в том же году - 669 (с тех пор их число вновь существенно возросло).

Источники

Neil Johnston The History of the Parliamentary Franchise
Bob Whitfield The Extension of the Franchise: 1832–1931
и проч.