понедельник, 30 января 2023
Н. В. Черникова
Государственный совет в системе управления Российской империи. Вторая половина XIX века.Книга довольно интересная, но структуру ее стоило бы подправить, перенеся главы о структуре Совета и его канцелярии из конца в начало.
Также -
здесьчитать дальшеГосударственный совет и эволюция системы высшего управления в России XIX века
читать дальше
Государственный совет создавался как единственное законосовещательное учреждение империи, рассмотрению в котором подлежали «все законы, уставы и учреждения». Однако уже при Александре I у него появились «конкуренты» (Комитет министров, высшие комитеты), число которых особенно возросло в ходе царствования Николая I. К концу правления последнего, помимо Государственного совета, законосовещательными функциями обладали Комитет министров, Военный совет, Адмиралтейств-совет и два высших комитета - Кавказский и Сибирский.
Как отмечает автор, ряд высших комитетов, несмотря на высокий статус, фактически законосовещательными функциями не обладали (Комитет финансов, почти все Еврейские комитеты, Бутурлинский), а компетенция комитетов, такими функциями реально обладавшими, была ограничена территориально (Кавказский и Сибирский).
Важнейшие законосовещательные учреждения были связаны «личной унией» - их высшее руководство состояло, в значительной мере, из одних и тех же людей. Так, в 1812 - 1864 годах председатель Государственного совета был одновременно председателем Комитета министров, одновременно (в качестве председателя Комитета министров) возглавляя Кавказский и Сибирский комитеты. Составлявшие Комитет министров министры одновременно, по должности, являлись членами Государственного совета, а главы департаментов Государственного совета - членами Комитета министров. В состав Кавказского и Сибирского комитетов, также по должности, входили председатель Департамента законов Государственного совета и ряд министров (финансов, внутренних дел и проч.).
Таким образом, видимое ограничение компетенции Государственного совета в первой половине XIX века за счет создания других законосовещательных учреждений было, в значительной мере, формальным. Как пишет автор: «созданную Николаем I систему управления, при всей ее кажущейся дробности, вообще нельзя рассматривать как ряд отдельно существующих учреждений». Многочисленные государственные структуры с переплетающимися функциями и почти идентичным руководящим составом «представляли собой единый правительственный механизм, в котором отдельные учреждения не просто существовали в тесной связи, но как бы перетекали одно в другое». Немногочисленность (не более двух десятков человек) «высших чиновников заседавших в разных учреждениях... под председательством одних и тех же лиц, обсуждавших различные аспекты общей проблемы управления, позволяла снимать возможные противоречия», а «в случае расформирования каких-либо структур их функции с легкостью перераспределялись».
Перемена на престоле в XIX веке каждый раз сопровождалась перестройкой системы управления - новый монарх подстраивал ее под себя. Первая волна перемен последовала при Александре II, в первой половине 1860-х годов. Была ликвидирована практика «личных уний» - совмещения высших руководящих постов, в рамках распространения на окраины общеимперского управления ликвидированы Сибирский и Еврейский комитеты комитеты, а статус Кавказского существенно понижен. Особый порядок управления был сохранен для Царства Польского - в 1864 году законодательные и административные вопросы управления краем были сосредоточены в новосозданном Высшем комитете по делам Царства Польского.
Для решения необходимых вопросов вместо прежних самостоятельных учреждений (высших комитетов и проч.) теперь создавались разнообразные особые совещания при уже существующих структурах. Значение Государственного совета в связи с ликвидацией «конкурирующих» учреждений возросло.
Из общей линии выбивались лишь учреждения связанные с влиятельным братом императора, вел. кн. Константином Николаевичем. Последний сосредоточил в своих руках руководство Государственным советом (1865), Адмиралтейств-советом (1855) и рядом других учреждений. Возглавляемый великим князем Главный комитет об устройстве сельского состояния (1861 - 1882)*, формально числившийся в составе Государственного совета, получил фактически статус постоянного высшего комитета, а другое учреждение возглавляемое Константином Николаевичем - Особое присутствие о воинской повинности (1873 - 1881)**, действовало на правах департамента Государственного совета. Как отмечает автор, эта флуктуация имела сугубо субъективный характер и сошла на нет в начале следующего царствования.
Воцарение Александра III породило новый виток преобразований высшего управления. Влияние вел. кн. Константина Николаевича было уничтожено, а связанные с ним учреждения (Главный комитет об устройстве сельского состояния и Особое присутствие о воинской повинности) закрыты. Были ликвидированы Высший комитет по делам Царства Польского и Кавказский комитет и пр. Как отмечает автор, ликвидация кавказского и польского комитетов была намечена еще в конце предыдущего царствования, а учреждения связанные с Константином Николаевичем давно прошли пик своей активности и тоже, в общем, отжили свое.
Для Государственного совета особое значение имело фактическое возвращение в его состав Комиссии по составлению законов и (отчасти) Комиссии прошений (см. ниже).
В целом, как отмечает автор: «на протяжении всей второй половины девятнадцатого столетия продолжался процесс отхода от созданного Николаем I стиля управления, возврат к более простой и логичной схеме организации власти. Отказ от распыления законосовещательных функций, унификация управления расширили компетенцию Государственного совета, вне которой, de facto или de jure, оставались лишь вопросы внешней политики, военный и чрезвычайного администрирования.
Другим важным результатом преобразований второй половины века было упрощение устройства самого Совета. Исчезновение территориальных (Департамент дел Царства Польского) и в затем и занимавшихся отдельными вопросами (Главный комитет об устройстве сельского состояния и
Присутствие о воинской повинности) структур способствовало более четкому распределению по департаментам поступающих в Совет дел. Внесенные в это время в систему высшего управления перемены не носили кардинального характера, тем не менее они существенно изменили
расстановку акцентов внутри самой системы, перенеся их с временных и локальных на постоянные и общеимперские структуры... К концу века Государственный совет максимально приблизился к тому, чтобы занять в системе государственного управления то место, которое
соответствовало букве закона – стать органом, через который проходят все законопроекты.»
* Направлял ход крестьянской реформы
** Занималось вопросами введения всеобщей воинской повинности
Самодержавие как политическая система и место в ней Государственного совета
читать дальше
В условиях сохранения самодержавной власти особое значение имело отношение к Государственному совету монарха. Как отмечает автор - «cамодержавие как система управления предполагала существование не зависящей от бюрократической системы и стоящей вне ее силы, определяющей общий вектор развития страны». Однако «во второй половине XIX века общая бюрократизация управления привела к тому, что верховный правитель, оставаясь такой внешней силой, оказался в то же время вписан в административную систему. Став ее частью, он, с одной стороны, потерял полную свободу действий, отчасти подчинившись существующим бюрократическим правилам и традициям, а с другой – получил возможность ближайшего руководства текущим процессом управления страной. От него зависели соотношение сил в правительственных структурах, поддержка того или иного политического деятеля и воплощаемых им идей, но и – что не менее важно – выбор между опорой на разные высшие учреждения, или предпочтение работы с руководителями ведомств. Эта ключевая роль верховного правителя облегчалась (и, может быть, в какой-то мере провоцировалась) нечеткостью компетенцией высших учреждений. Метаморфоза, превратившая монарха из суверена, стоящего над законом и непринужденно пользующегося своим правом принимать самоличные решения, в высшего чиновника, который, хотя и имел решающий голос в любом вопросе, действовал строго в рамках сложившейся системы управления, особенно заметна при рассмотрении стилей управления, свойственных Александру II и Александру III».
Александр II стремился копировать стиль отца, пытаясь лично контролировать все важные процессы и замыкая на себе решение всех сколь-нибудь важных вопросов. Значительная часть государственных вопросов решалась монархом без участия законосовещательных учреждений, а многие важные дела все же поступавшие в Государственный совет были уже предварительно решены императором, что превращало их обсуждение в фикцию и т. д. Ближе к концу царствования Александр II, впрочем, начал тяготиться своей «работой», стремясь все более переложить ее на других и не проявляя активности.
Стиль правления Александра III кардинально отличался от стиля правления его отца. Число прямых «волеизъявлений» императора в новое царствование резко сократилось, существенно уступая делам проходящим через высшие бюрократические инстанции. Была восстановлена фактически сильно ограниченная ранее самостоятельность Государственного совета. Император не только отказался от предрешения вносимых в Совет проектов, но и, по возможности, избегал донесения до членов Совета собственного мнения, дабы не влиять на обсуждение проекта.
Влияние и самостоятельность Государственного совета, таким образом, существенно увеличились, однако, как отмечает автор, прочного основания его новое положение не имело и с воцарением Николая II, практика самовластных решений в обход Совета вернулась вновь.
Одной из особенностей отечественной системы управления была нечеткость определения функций различных учреждений - одни и те же вопросы могли в принципе решаться разными структурами. Так, два главных законосовещательных учреждения империи - Государственный совет и Комитет министров были органами «универсальной компетенции» и сферы их деятельности плотно пересекались.
Как отмечает автор, в отечественной историографии давно и прочно закрепилось представление о постоянном соперничестве Совета и Комитета, ведущем к росту влияния то одного, то другого. Так, сложилось устойчивое мнение о росте значения Совета в «либеральное» царствование Александра II и падении его влияния (и, соответственно, усилении Комитета министров) при «реакционном» Александре III.
Однако, как отмечает автор, при ближайшем рассмотрении открывается картина весьма далекая от устоявшихся стереотипов. Так, как уже отмечалось, при «либеральном» Александре II Государственный совет оказался весьма стеснен, а в царствование Александра III его значение, напротив, выросло. Взаимоотношения Совета и Комитета министров также были весьма далеки от привычной картины непримиримой борьбы. По мнению автора, во второй половине XIX века, напротив, постепенно выстраивается схема взаимодействия и разделения полномочий двух учреждений (окончательно закрепившаяся в 1880-х годах) - Комитет сосредотачивается на решении оперативных, чрезвычайных и чисто административных вопросов, а Совет - на вопросах требующих полноценного законодательного оформления.
Рядом с системой государственных учреждений с законосовещательными функциями, частью которой был Государственный совет, существовала система исполнительной власти, с которой законосовещательные учреждения должны были работать в тесном контакте, но на практике не всегда находили общий язык. Арбитром во всех спорных ситуациях выступал император.
Линии напряжения между министрами и Советом, как отмечает автор, можно свести к двойной дихотомии.
Во-первых, «прохождение дела через Совет не отличалось быстротой, но зато обеспечивало тщательность обсуждения и убирало недоработки проекта».
Во-вторых, «при обсуждении крупных вопросов, определяющих направление развития целой области государственной жизни (образовательного, крестьянского или касающегося местного управления) в проект могли быть внесены настолько значительные изменения, что, с точки
зрения министров, он терял свой изначальный смысл». Однако «Совет при этом считал, что таким образом он лишь дополняет недостаточно разработанный проект или борется с увлечениями его составителей.»
Отношения Государственного совета и министров в о многом зависели от личного фактора и менялись на протяжении времени. При Александре II, как уже отмечалось, многие вопросы решались в обход Совета - именными указами, принятыми по инициативе министров (т. н. «забегания» министров). В первую очередь это касалось утверждения разнообразных штатов. Министры при этом прибегали к уловкам, при докладе императору указывая например, что вводимый штат, во-первых временный, а во-вторых - не потребует нового расхода из казны, что чаще всего было фикцией.
В начале царствования Александра III «забегания» министров некоторое время продолжались, однако вскоре почти сошли на нет, касаясь уже маловажных вопросов и воспринимаясь как нарушение порядка.
Министры, как уже отмечалось, в свою очередь, страдали от изменений вносимых в их проекты Советом. В некоторых случаях представляемые проекты вообще отвергались - обычно решением департамента или соединенных департаментов. Формально Совет не имел права отвергнуть проект и официально он возвращался министру, по соглашению с последним. Как правило, дела возвращались из Департамента законов или Департамента экономии. Происходило это, впрочем, сравнительно нечасто. Так, Департамент законов в 1855 - 1894 годах возвратил 52 дела, при этом пик возвратов пришелся на конец 1870-первую половину 1880-х (30 дел в 1877 - 1885 годах).
Возврат дела для министра был часто меньшим злом чем корректировка его Советом. В процессе обсуждения проект мог претерпеть сильнейшие изменения. Так, зимой 1883/84 годов соединенные департаменты исправили 48 и отклонили 19 статей (из общих 157) проекта Университетского устава, представленного министром народного просвещения, при этом полностью переписав ряд ключевых положений (о месте и роли ректора и проч.).
При этом, согласно существовавшему и периодически вновь подтверждавшемуся правилу министрам запрещалось докладывать императору по делам уже рассматриваемым Советом, что фактически ставило их в зависимость от последнего.
Помимо этого, тщательное обсуждение проекта в Совете хотя и позволяло устранить его недостатки, но нередко препятствовало своевременному решению конкретного вопроса.
Структура Государственного совета
читать дальше
Замысел Государственного совета предполагал создание законосовещательного учреждения главной и единственной функцией которого будет обсуждение поступающих из министерств законопроектов. По Манифесту 1810 года в Совете должны были рассматриваться «все законы, уставы и учреждения в первообразных их начертаниях». Однако вскоре границы компетенции Государственного совета раздвинулись и на бумаге сделались чрезвычайно широкими. Так, по «Учреждению» 1886 года компетенция Совета включала 22 позиции: все вопросы требующие нового закона, устава или учреждения; вопросы внутреннего управления требовавшие отмены, ограничения или пояснения прежних положений; объявление войны, заключение мира и прочие внешние вопросы; государственную роспись доходов и расходов (бюджет) и отчет о ее исполнении, финансовые сметы (бюджеты) министерств и ведомств и сметы и раскладки земских повинностей в губерниях где не было земств; любые штаты (кроме временных, создающихся на определенный срок); вопросы отчуждения государственных имуществ; внутренние чрезвычайные меры; дела вносимые по высочайшим повелениям и проч.
Фактическая компетенция Совета была уже, так, вопросы войны и мира оставались прерогативой верховной власти и решались ею без участия Государственного совета, все чрезвычайные меры обсуждались Комитетом министров или особыми совещаниями и т. д.
Учрежденный в 1801 году Непременный совет на департаменты не делился, но его канцелярия включала 4 экспедиции: по части иностранной и коммерческой; по части военных дел, сухопутных и морских; по части гражданской и духовной; по части государственного хозяйства.
По Манифесту 1810 года Государственный совет состоял из Общего собрания и четырех департаментов (законов, военных дел, дел гражданских и духовных и государственной экономии).
[Главой Совета формально был сам император, фактически почти всегда замещавшийся председателем, назначавшимся ежегодно. Члены Совета назначались императором, часть из них назначалась в департаменты (каждый включал председателя и не менее трех членов), остальные участвовали только в работе Общего собрания. Общее число членов Совета на протяжении XIX века росло, увеличившись с 35 до 90 человек. Министры считались членами Совета по должности. Общее собрание Совета включало членов департаментов, министров и членов в департаментах неприсутствующих. Заседания Общего собрания и департаментов были закрытыми.
Делопроизводство Совета было возложено на Государственную канцелярию, возглавляемую Государственным секретарем. Основу канцелярии составляли профильные отделения обслуживавшие соответствующие департаменты и возглавлявшиеся статс-секретарями].
Вносимые в Совет дела, как правило, проходили две инстанции - департамент и Общее собрание, однако существовали и исключения. Так, по «Учреждению» 1901 года сразу в Общее собрание, минуя департаменты, должны были вноситься дела по чрезвычайным внутренним мерам, важным внешнеполитическим мерам и по высочайшим повелениям. На практике вносились только дела последней категории (бывшие весьма немногочисленными).
Часть дел рассматривалась только в департаментах и в Общее собрание не вносилась. По «Учреждениям» 1842 и 1857 годов подобным образом рассматривались дела не требовавшие нового закона или изменения закона, но требовавшие лишь разъяснения действующего законодательства или приложения его к частному случаю.
В 1862 году Государственный совет получил право рассматривать и утверждать ведомственные сметы и теперь все непредвиденные и сверхсметные расходы последних (даже самые мелкие) требовали утверждения Совета. Чтобы не загромождать Общее собрание массой подобных дел в мае 1863 года было предписано все дела о сверхсметных кредитах и собственных суммах министерств (доходах поступавших из особых источников и не вносившихся в сметы и расходах на специальные цели) рассматривать только в Департаменте экономии, представляя затем на утверждение императору.
В 1901 году к вопросам не требовавшим участия Общего собрания были отнесено также образование и роспуск особых совещаний и подготовительных комиссий.
При возникновении в департаментах разногласия, несогласия с министром, или в случае если решение департамента отменяло решение Сената, окончательное решение передавалось Общему собранию.
Большая часть дел фактически решалась в департаментах. Сложные вопросы, затрагивавшие несколько сфер государственной деятельности, рассматривались департаментами на совместных заседаниях (соединенные департаменты). Общее собрание рассматривало по существу в основном дела вызвавшие в департаментах разногласие, а дела решенные единогласно часто утверждало по мемориям департаментов или с небольшой редакторской правкой.
Дела решенные Общим собранием или департаментами передавались на утверждение императору (за исключением небольшого числа дел утверждавшихся департаментами и носивших «технический» характер - дела для сведения, дела забираемые самими министрами и пр.).
Департамент законов
Важнейший из департаментов, осуществлявший основную функцию Государственного совета - законосовещательную. Департамент рассматривал проекты законов, штатов, уставов и проч. и возглавлялся обычно видными государственными деятелями [автор о департаменте почти ничего не пишет].
Департамент государственной экономии
Рассматривал все вопросы экономического характера - налогообложение, государственные доходы и расходы, преобразования в банковской, промышленной и торговой сферах и проч., [а также вопросы народного просвещения].
Полномочия департамента в финансовой сфере расширялись постепенно. Первоначально он рассматривал лишь ассигнования на чрезвычайные расходы, в 1811 году к ним добавилась смета (позднее роспись) государственных доходов и расходов, в 1816 году - раскладки земских повинностей, в 1823 и 1825 годах - сметы расходов Москвы и Петербурга, в 1854 году - сметы министерств и ведомств (поначалу рассматривавшиеся формально). С 1862 года департамент уже полноценно рассматривал и утверждал годовую роспись доходов и расходов и сметы ведомств.
По утвержденным в 1862 году правилам ведомственные сметы должны были не позднее 1 сентября представляться одновременно в Государственный совет, Министерство финансов и Государственный контроль. Военное ведомство должно было предоставлять смету не позднее 1 октября (в некоторых случаях - не позднее 15 октября). К 1 ноября министр финансов должен был вносить в Государственный совет государственную роспись, а государственный контролер - отчет об исполнении предыдущей и замечания по предлагаемой.
В первые годы росписи не удавалось утверждать в срок, так, росписи на 1863 и 1864 год были утверждены лишь в мае 1863 и 1864-го, роспись 1866-го - в январе, росписи 1867 и 1868 го - в марте соответствующего года. Начиная с 1869 года положение нормализовалось, однако за счет нарушения требуемого правилами 1862 года порядка одновременного рассмотрения смет - последние рассматривались по мере поступления.
Нагрузка на департамент была очень велика - по числу рассматриваемых дел он далеко опережал и Департамент законов и Гражданский департамент. По подсчетам государственного секретаря Е. А. Перетца в 1881 году на Департамент экономии пришлось 80% (989 из 1229) дел Государственного совета, тогда как на Департамент законов - 12%, а на Гражданский - 8%.
Большая часть поступающих дел была относительно несложной, однако ввиду значительного их числа на решение и оформление каждого уходило до одного-двух месяцев. В конце года почти все силы департамента поглощало рассмотрение государственного и ведомственных бюджетов и рассмотрение прочих дел фактически приостанавливалось.
Для повышения эффективности работы департамента в 1867 профильное Отделение экономии Государственной канцелярии было разделено на два - по сметной и по законодательной части. В 1870 году право выдачи привилегий (патентов) на изобретения было передано от департамента министрам финансов и государственных имуществ. В 1875 году в Гражданский департамент были переданы дела по отчуждению частных имуществ для государственных нужд и передаче казенных имуществ в собственность местных обществ и частных лиц.
В начале царствования Александра III ставился вопрос о преобразовании департамента - с разделением надвое (для рассмотрения дел по сметной части и прочих финансовых) или с передачей несметных финансовых дел в Департамент законов, однако дело до этого так и не дошло.
Департамент гражданских и духовных дел
Департамент, часто именуемый просто Гражданским в наименьшей степени соответствовал своему названию. Изначально предполагалось, что он будет рассматривать «дела юстиции, управления духовного и полиции», однако фактически департамент занимался в основном судебными делами. К ведению департамента относились все передаваемые из Сената уголовные и гражданские дела требовавшие высочайшего утверждения - от мельчайших краж совершенных дворянами, до дел о привлечении к ответственности высших должностных лиц. В 1841 - 1868 годах департамент делился на два отделения - уголовных дел и герольдии и гражданское.
Судебная реформа 1864 года способствовала постепенному сокращению поступления дел в департамент - из новых кассационных департаментов Сената дела в Государственный совет не передавались. С 1869 году дела решенные в старых департаментах Сената единогласно также перестали передаваться в Государственный совет и поступали на высочайшее утверждение через министра юстиции. Компетенция Гражданского департамента, соответственно, ограничивалась теперь делами вызвавшими разногласие в Сенате или разногласие с министром юстиции, а также делами пересматриваемыми по высочайшему повелению.
Сокращение нагрузки позволило отказаться от разделения департамента на два отделения. Ожидалось даже его полное упразднение, однако этого не произошло.
Помимо собственно судебных в компетенцию департамента входили дела о должностных преступлениях.
Изначально в Государственный совет из Сената переносились вызвавшие разногласие дела о предании суду лиц не выше IV класса, губернских и уездных предводителей дворянства, председателей земских управ и городских голов. В мае 1881 года рассмотрение подобных дел в Сенате было упрощено (вместо 2/3 голов в Первом департаменте теперь требовалось лишь простое большинство) и они почти перестали попадать в Государственный совет.
Рассмотрение дел о преступлениях высших должностных лиц входило в компетенцию департамента с 1842 года. После судебной реформы 1864 года он рассматривал преступления по должности чинов гражданских ведомств первых трех классов, военного и морского министров и пр. Как отмечает автор, фактически дела о преступлениях высших должностных лиц департамент почти не рассматривал - единственным прецедентом осталось дело о крушении императорского поезда в 1888 году. С февраля 1889 года, согласно именному указу, жалобы на высших должностных лиц представлялись императору, который и принимал решение о передаче дела в Гражданский департамент. На практике в департамент они не передавались, а проштрафившиеся сановники наказывались самим императором (отставка, бессрочный отпуск и т. п.).
Духовными делами, формально продолжавшими входить в компетенцию Гражданского департамента до самой его ликвидации, он фактически не занимался вовсе. Дела по епархиальному управлению представлялись императору на утверждение в виде докладов Синода или обер-прокурора Синода и затем объявлялись Сенатом. Дела по военному и морскому духовенству решались по докладам руководства этих ведомств или положениями Военного совета. Вопросы духовного управления Кавказа и Закавказья решались положениями Кавказского комитета. Касавшиеся духовной сферы проекты носившие характер общей законодательной меры рассматривались Департаментом законов, а финансовая их составляющая и вопросы предоставления прав и привилегий - Департаментом экономии.
Так, в 1868 году из 39 законов, касавшихся православного и инославного духовенства, 20 были утверждены императором по докладам Синода, 6 - Военного совета, 2 - Кавказского комитета, по одному - по докладам военного и морского министров. Через Государственный совет прошло 9 проектов, при этом 5 обсуждалось в Департаменте законов, 3 - в Департаменте экономии и один в - Соединенных департаментах законов и экономии.
Подобное положение сохранялось и позднее - Гражданский департамент либо вообще не рассматривал духовные дела либо рассматривал один-два проекта в год - если они относились к сфере сословного или гражданского права.
В 1875 году в Гражданский департамент из Департамента экономии были переданы дела об отчуждении частных имуществ на государственные нужды (для строительства крепостей, шоссейных и железных дорог, портов и проч.) и дела о передаче казенного имущества (зданий и земли) в собственность местных обществ.
Последние были весьма немногочисленны, число же дел об отчуждении частных имуществ со временем существенно менялось. К компетенции Государственного совета они были отнесены еще в 1833 году и долгое время число таких дел оставалось небольшим - 19 в 1857 году, 21 в 1868 и 1869-м. Железнодорожный бум начала 1870-х привел к резкому увеличению числа таких дел (67 в 1871 году) и для разгрузки Департамента экономии их решено было передать в Гражданский.
В Гражданском департаменте (судебная нагрузка которого по мере реализации судебной реформы все более сокращалась ) дела об отчуждении частных имуществ в последние десятилетия его деятельности составляли устойчивое большинство. В 1875 году они составили 76% (69 из 91) всех дел, позднее, в связи с сокращением железнодорожного строительства их доля несколько уменьшилась (в 1885 году - 48 из 87 дел, 55%), однако в 1890-х годах, в связи с новой активизацией строительства железных дорог, вновь резко возросла (в 1895 году - 277 из 295 дел, 94%).
В Общее собрание Совета дела об отчуждении частных имуществ не передавались, решаясь по мемориям департамента.
В 1884 году в Гражданский департамент из Департамента законов были переданы законодательные дела касающиеся судов и судопроизводства - распространение судебной реформы, территория и штаты судебных округов, подсудность мировых судов, составление списков присяжных, вопросы пенитенциарной системы и проч. Практически все эти дела решались совместными заседаниями Гражданского департамента и Департамента законов.
Таким образом, на протяжении XIX столетия компетенция Гражданского департамента претерпела существенные изменения. Из фактически чисто судебного учреждения он превратился в учреждение ведающее в основном вопросами отчуждения частных имуществ (в основном для строительства железных дорог) и вопросами законодательства о судах и судопроизводстве. Число разбираемых департаментом собственно судебных дел в последней трети столетия радикально сократилось, так, на 1872 год из 95 дел департамента судебными были 45, а на 1893 год из 183 дел - всего 9.
Департамент военных дел
Ведал вопросами военного управления. Уже в 1836 году его компетенция была радикально сокращена - все вопросы касавшиеся собственно военного ведомства были переданы в ведение Военного совета, а Морского ведомства - в ведение Адмиралтейств-совета. В Государственный совет теперь вносились только дела требовавшие издания законов затрагивавших военное и морское ведомства «в связи с прочими частями государственного управления». При этом внесения таких дел именно в Военный департамент не требовалось и загрузка его резко сократилась.
В 1843 году сфера деятельности департамента сузилась еще сильнее - к ведению Военного и Адмиралтейств-совета были отнесены и межведомственные дела относящиеся к «искусственной или технической части».
Последнее дело департамент рассмотрел в 1854 году и с этого времени фактически бездействовал. С 1859 года не назначался председатель, а с осени 1864 года - и члены департамента, но на бумаге он продолжал существовать и далее, вплоть до преобразования Совета в 1906 году.
Государственный совет, впрочем, сохранял определенное влияние на военные дела, рассматривая сметы и кредиты Военного ведомства, а также некоторые вопросы взаимодействия военного и гражданских ведомств.
[Департамент дел Царства Польского
Образован в феврале 1832 года. В ведение департамента были переданы дела Государственного совета Царства Польского (поначалу частично, а после ликвидации польского Совета в 1841 году - полностью). Председателями департамента были наместники в Польше - фельдмаршал св. кн. И. Ф. Паскевич и сменивший его кн. М. Д. Горчаков. В 1862 году департамент был упразднен в связи с восстановлением польского Государственного совета].
[Департамент промышленности, наук и торговли
Образован в январе 1901 года с целью разгрузить Департамент экономии. В его ведение были переданы дела по вопросам добывающей и обрабатывающей промышленности, торговли, об утверждении уставов акционерных обществ и железных дорог, выдаче привилегий (патентов) на изобретения, а также дела по вопросам народного просвещения. Существовал до апреля 1906 года. Автором он не рассматривается].
Комиссия составления законов
Фактически была образована еще в начале правления императора Павла и, меняя названия, штат и подчинение, продолжила существование и при следующем царствовании. В 1810 году она была включена в состав Государственного совета, а в 1826 году формально ликвидирована - фактически была преобразована в новосозданное Второе отделение С. Е. И. В. канцелярии. Основной задачей комиссии являлась кодификация имеющегося законодательства и она работала в тесной связи с Департаментом законов. После преобразования комиссии в отделение Императорской канцелярии эта связь сохранилась, дополняясь к тому же «личной унией» - в 1839 - 1861 и в 1872 - 1881 годах должность главноуправляющего Вторым отделением занимал председатель Департамента законов.
Кодификационный отдел
В январе 1882 года вышеупомянутое Второе отделение С. Е. И. В. канцелярии было преобразовано в Кодификационный отдел при Государственном совете. Главноуправляющий отдела назначался императором из числа членов Совета и по должности одновременно присутствовал и в Департаменте законов и в Комитете министров. В январе 1894 года отдел был присоединен к Государственной канцелярии, получив наименование Отделения Свода законов, права главноуправляющего прежним отделением (право всеподданейшего доклада и проч.) перешли к Государственному секретарю, ставшему теперь как бы министром по кодификационной части.
Комиссия по принятию прошений
Образована в составе Совета в 1810 году, для рассмотрения разнообразных жалоб и прошений подаваемых на имя императора. В структуру Государственного совета комиссия вписывалась плохо и в 1835 году была выделена в отдельную структуру, подчиненную непосредственно императору.
По положению 1835 года комиссия могла принимать (по высочайшему повелению) жалобы на решения Общего собрания Сената, Государственного совета, Комитета министров и проч. Принятые комиссией жалобы на решения Общего собрания Сената, министерств и ведомств рассматривались в Государственном совете (Гражданский департамент) и Комитете министров. По делам, разрешенным мнениями Государственного совета или положениями Комитета министров жалобы принимались не на само решение, а лишь на неверное изложение дела.
В 1884 году комиссия была упразднена, большая часть ее функций передана Канцелярии по принятию прошений при Императорской главной квартире, в 1895 году ставшей самостоятельным учреждением и Присутствию при Государственном совете для предварительного рассмотрения жалоб на определения департаментов Сената.
Последнее (существовавшее до конца 1917 года) принимало жалобы на определения административных и старых судебных департаментов Сената и разбирало дела вносившиеся по высочайшим повелениям (число которых было крайне невелико - из 4 402 дел рассмотренных в 1884 - 1895 годах по высочайшим повелениям было внесено девять).
При положительном решении Присутствия дело рассматривалось Общим собранием Сената, а при возникновении в нем разногласия - Государственным советом. Присутствие, таким образом, служило как бы фильтром для спорных дел и его деятельность способствовал существенному снижению загрузки Гражданского департамента судебными делами. Присутствие включало председателя и четырех членов, назначавшихся из числа членов Государственного совета и сенаторов.
Сложные вопросы затрагивающие сразу несколько сфер государственного управления рассматривались на заседаниях соединенных департаментов (двух или трех). Так, вопросы налогообложения рассматривались Соединенными департаментами законов и экономии, вопросы судебного законодательства - Соединенными департаментами законов и гражданского, крупные преобразования (введение института земских начальников и проч.) - департаментами законов, экономии и гражданским.
Председательствовал на таких заседаниях обычно председатель департамента в который изначально поступило дело.
Соединенные департаменты являлись фактически основной формой департаментских заседаний. Так, в течении сессии 1892/93 годов Департамент законов провел 31 заседание, в т. ч. 26 в соединении с другими департаментами, Гражданский департамент - 28 заседаний (в т. ч. 24 совместно с другими). Департамент экономии в ту же сессию имел 70 заседаний, в т. ч. 27 по сметной части (к ним другие департаменты не привлекались) и 43 по законодательной (из них 39 в соединенном присутствии).
Общее число дел рассматриваемых Государственным советом во второй половине XIX века постепенно росло, однако по годам существенно колебалось, в зависимости от разного рода внешних факторов.
В 1855 - 1868 годах Департамент законов рассматривал от 62 (1856 год) до 197 (1867) дел ежегодно, Департамент экономии - от 325 (1856) до 925 (1868), Гражданский департамент, по отделению уголовных дели и герольдии - от 123 (1855) до 402 (1867) и по отделению гражданских дел - от 32 (1856) до 89 (1862).
В 1869 - 1891 годах Департамент законов, проводил от 23 (1869) до 46 (1870) заседаний в год, рассматривая от 128 (1890) до 239 (1874) и решая от 80 (1890) до 159 (1874) дел в год. Департамент экономии проводил от 49 (1878) до 84 (1882) заседаний в год, рассматривая от 653 (1891) до 1064 (1869) и решая от 519 (1888) до 996 (1869) дел в год.
Гражданский департамент проводил от 11 (1879) до 28 (1872 и 1890) заседаний в год, рассматривая от 70 (1870) до 254 (1891) и решая от 50 (1879) до 196 (1891) дел в год.
Общее собрание в те же годы проводило от 24 (1890) до 34 (1883) заседаний в год, рассматривая от 216 (1875) до 319 (1887) и решая от 155 (1884) до 311 (1891) дел в год.
Начиная с 1892 года статистические данные о работе Государственного совета публиковались не по календарным годам, а по сессиям. Без учета нерелевантного отчета о сессии 1892/93 годов (включал сведения за три полугодия), статистика по сессиям 1894/95 - 1897/98 годов выглядела следующим образом.
Департамент законов проводил от 20 (1894/95) до 30 (1897/98) заседаний, рассматривая от 154 (1893/94) до 172 (1896/97) и решая от 119 (1893/94) до 161 (1896/97) дела.
Департамент экономии проводил от 48 (1896/97) до 82 (1893/94) заседаний в год, рассматривая от 463 (1895/96) до 551 (1893/94) и решая от 438 (1895/96) до 519 (1893/94) дел.
Гражданский департамент проводил от 19 (1894/95) до 30 (1893/94) заседаний в год, рассматривая от 232 (1893/94) до 386 (1897/98) и решая от 213 (1893/94) до 350 (1897/98) дел в год.
Общее собрание проводило от 14 (1897/98) до 21 (1893/94, 1894/95, 1895/96) заседаний в год, рассматривая от 291 (1896/97) до 347 (1893/94) и решая от 279 (1896/97) до 340 (1893/94) дел.
Как отмечает автор, статистика рассматриваемых дел не отражает в полной мере загрузку департаментов, поскольку не учитывает сложность рассматриваемых вопросов. Так, в Департаменте экономии большой процент дел составляла пресловутая «законодательная вермишель», а дела Департамента законов, напротив, были большей частью достаточно сложными.
Число нерешенных дел на протяжении всего рассматриваемого периода оставалось небольшим - по Общему собранию не более 20-30 в год. В это число входили и только что поступившие дела и дела по которым не были получены необходимые справки или отзывы из ведомств. В целом, как отмечает автор, Государственный совет вполне справлялся с нагрузкой даже в пиковые моменты и дела в нем не залеживались.
Работа Совета велась в закрытом режиме и широкая публика судила о ней в основном по (сравнительно редким) заседаниям Общего собрания. Тогдашние публицисты (тут поминаются опус Скальковского и кн. Мещерский с его «Гражданином») обвиняли Совет в медлительности и малой продуктивности работы.
Как отмечает автор эти обвинения совсем не соответствовали действительности. Интенсивность работы членов Совета, в первую очередь, присутствующих в департаментах была очень высокой и ими самими считалась чрезмерной. Назначенный к присутствию в департаменте член Совета во время сессии заседал пять, а то и шесть дней в неделю - в собственном департаменте, в соединенных департаментах, в Общем собрании (а председатель департамента еще и в Комитете министров). Помимо этого члены департаментов и Общего собрания работали в многочисленных временных комитетах и комиссиях создаваемых при Совете для рассмотрения различных вопросов (всего известно более 30), комиссиях по составлению всеподданнейших отчетов и проч.
Организация работы Совета во второй половине XIX века
читать дальше
Структура, принципы организации работы и делопроизводства Совета оформились уже в первой половине XIX века, постепенно дополнившись обычаями и традициями и позднее уже мало меняясь.
Заседания Совета проходили с января по май - начало июня и, после летней паузы, с сентября - октября по декабрь. Сессией Совета считался период с октября по май («два смежных полугодия последовательных годов»). Отчетный год при этом до 1892 года совпадал с календарным и только затем стал совпадать с сессиями Совета.
Время летних каникул не было фиксированным и устанавливалось ежегодно специальным распоряжением императора (в конце мая - начале июня). В середине века департаменты уходили на каникулы на два месяца (15 июня - 15 августа), а Общее собрание - на три (15 июня - 15 сентября), к концу столетия их срок увеличился на месяц - в 1880-х годах департаменты отдыхали уже до 15 сентября, позднее - до 1 октября, Общее собрание - до 1 октября, позднее - до 15 октября. В 1892/93 году первое заседание департаментов состоялось 3 октября 1892 года, последнее - 24 мая 1893-го, а Общего собрания соответственно 19 октября и 31 мая.
Департамент экономии до 1885 года заседал и летом, однако с этого года также стал уходить на каникулы.
Помимо летних каникул имелись рождественские и пасхальные - по неделе.
При необходимости сессия могла быть продлена. Так, в 1862 году каникулы были отменены вовсе, а в 1889 году Совет работал до 6 июля. Случаев сокращения сессии не было, даже в чрезвычайных обстоятельствах, так, в 1883 году Государственный совет, в полном составе отправившийся на коронацию Александра III, продолжал проводить заседания в Москве.
Первое и последнее заседание Общего собрания Совета считались началом и концом «политического сезона».
Общие собрания почти всегда проходили по понедельникам, редкие исключения вызывались лишь торжественными случаями (коронация, рождения наследника и проч.).
Департаменты заседали по другим будним дням и по субботам. Так, Департамент законов в 1860-х годах заседал по субботам, Департамент экономии - по четвергам, после разделения на два отделения - по четвергам и субботам и т. д. К концу века, по установившемуся порядку, в неделю проходило 4 заседания Совета - одно общее и три департаментских. Осенью, когда рассматривались бюджетные вопросы, добавлялось еще одно департаментское заседание. Лишнее заседание могло добавляться и весной - если требовалось завершить обсуждение срочных и безотлагательных дел.
Соединенные департаменты определенных дней для заседания не имели и могли собираться как в будни (в том числе и в понедельник, после Общего собрания), так и в субботу, в зависимости от состава участников.
Заседания Общего собрания отличались большой торжественностью и строгим соблюдением сложившихся традиций (представление новых членов, строго регламентированное размещение членов Совета и чинов канцелярии и пр.).
Первое январское Общее собрание начиналось с назначения председателя Совета (на год) и председателей и членов департаментов (на полгода). В конце сессии (конец мая - начало июня) назначались председатели и члены департаментов на осеннее полугодие.
В начале заседания Общего собрания государственный секретарь зачитывал высочайшие повеления и резолюции на мемориях и другие высочайшие повеления (о назначениях, учреждении совещаний и проч.).
После этого статс-секретари или их помощники зачитывали журналы предыдущих заседаний (по каждому делу отдельно). Из-за малого срока отводимого на оформление журнала в канцелярии (неделя) членам Совета они почти никогда не рассылались и последние должны были воспринимать их только на слух. По окончании чтения члены Совета могли внести свои поправки, затем журналы подписывались членами Совета и начинался доклад новых дел.
Дела «предлагались» Совету государственным секретарем и зачитывались вслух соответствующими статс-секретарями или их помощниками. Уже в первой половине века они начали печататься типографским способом и рассылаться членам Совета для предварительного ознакомления. В 1834 году была издана инструкция предписывавшая рассылать членам Совета печатные записки по сложным судебным делам поступавшим в Совет из Сената. «Учреждение» 1842 года разрешало печатать не только судебные, но и (по усмотрению председателя) прочие сложные и важные дела, не требовавшие сохранения тайны.
Позднее использование печатных материалов все более расширялось - печатались и предварительно рассылались все сложные дела в департаментах, журналы департаментов после подписания членами, материалы рассылавшиеся членам Общего собрания (те же журналы департаментов, проекты законов, памятные записки).
Широкое использование печатных материалов позволило существенно уменьшить сроки рассмотрения дел и упростить их прохождение через Совет. Начиная с 1860-х в Общем собрании вместо полных журналов департаментов зачитывались только их заголовки. Если дело не вызывало разногласий и замечаний его тут же утверждали (подписывался заранее заготовленный «утвердительный журнал»).
В противном случае начиналось обсуждение дела. Вначале пояснения по нему давали председатель соответствующего департамента (или председатель Общего собрания, если дело вносилось сразу в последнее) и государственный секретарь. Затем выступали желающие высказаться члены Совета. Сложное дело могло рассматриваться на нескольких заседаниях.
Помимо членов Совета и чинов канцелярии в заседаниях принимали участие лица приглашавшиеся «для справок и разъяснений», права голоса не имевшие и не принимавшие участия в дискуссии - чиновники «для справок» и эксперты.
Первую категорию составляли обычно министерские чиновники непосредственно готовившие соответствующий проект - директора департаментов, члены министерских комиссий и проч. Права участвовать в обсуждении проекта они не имели и должны были только отвечать на задаваемые им вопросы. На практике их присутствие видимо было почти бесполезным - члены Совета обычно задавали вопросы соответствующему министру, или замещавшему его товарищу, а чиновников спрашивали редко. Сами же министры обычно не желали переадресовывать вопросы своим подчиненным, опасаясь показаться недостаточно компетентными.
В качестве экспертов приглашались люди сведущие в соответствующих вопросах (предприниматели, ученые и проч.). Они выступали с объяснениями по проекту или его отдельным статьям, но в обсуждении также не участвовали и даже на нем не присутствовали - сразу после выступления покидали зал Совета. Приглашать экспертов на заседания Совета было разрешено уже в 1827 году, официально это право было закреплено «Учреждением» 1842 года.
Возможность разногласия в Совете (правда только в его Общем собрании) предусматривалась уже Манифестом 1810 года - члены Совета несогласные с общим заключением могли в течении недели представить государственному секретарю собственные мнения, прикладываемые к журналу. Мнения эти Советом рассматривались только в случае пересмотра дела по распоряжению императора.
«Учреждение» 1833 года распространило этот порядок и на департаменты. Члены Общего собрания тогда же получили право заявлять особое мнение не только письменно, но и устно - оно сразу же вносилось в журнал, но рассматриваться могло, как и прежде, лишь при пересмотре дела по высочайшему повелению.
«Учреждение» 1842 года установило новый порядок рассмотрения дел. При возникновении разногласий как в департаментах, так и в Общем собрании, в журнал заносилось мнение не только большинства, но и меньшинства. Сохранялась и возможность подачи особого мнения - устно во время заседания, с последующим письменным оформлением (в течении недели) и внесением в журнал (или с приложением к нему).
Решение о пересмотре дела на основании представленных мнений принималось теперь не императором, а самим Общим собранием [и видимо департаментом]. После повторного рассмотрения пересмотра дела мог требовать уже только император.
В подавляющем большинстве случаев разногласие возникало на стадии обсуждения дела в департаментах и затем повторялось в Общем собрании.
Дела не вызвавшие в департаментах разногласий обычно утверждались Общим собранием по департаментским журналам. При этом даже в таких делах Общее собрание могло изменить редакцию статей или даже добавить новые, однако подобные случаи были большой редкостью.
Внесенные Общим собранием изменения никак не влияли на продвижение дела и не становились поводом для его возвращения в департамент. Последнее вообще случалось крайне редко и только при обнаружении неполноты данных или возникновении у членов Общего собрания возражений по вопросам не обсуждавшимся в департаменте при рассмотрении дела.
Голосование по проектам производилось открыто и поименно. Как отмечается, в Совете обычно имелась группа активных членов (как правило отставные и действующие главноуправляющие, председатели и члены департаментов и проч.), не только имевших собственное мнение, но и энергично его отстаивавших, группа «молчунов» - собственное мнение имевших, но почти не высказывавшихся и пассивная часть, в силу возраста и общей индифферентности в вопросы почти не вникавшая и обычно солидаризировавшаяся с начальством или вообще голосовавшая случайно.
После подсчета голосов объявлялось окончательное решение по делу. После рассмотрения всех дел сообщалась повестка следующего заседания.
Длительность заседаний Общего собрания и департаментов существенно различалась.
Пик работы Общего собрания приходился на конец сессии - май-начало июня, в начале же сессии заседания часто были чисто формальными и могли продолжаться 15-20 минут и даже менее того.
Заседания Общего собрания первоначально начинались в 10 часов утра, во второй половине века уже позднее - обычно в час дня, иногда сдвигаясь и на более позднее время (в основном по случаю каких-либо торжеств).
Заседания департаментов также начинались в час дня (кроме понедельника, когда соединенные департаменты заседали после окончания работы Общего собрания) и могли (с получасовым перерывом) продолжаться до 6 часов вечера
«Горячая трудовая пора» в Общем собрании начиналась после Пасхи - число рассматриваемых вопросов резко возрастало, заседания нередко затягивались до 6 часов вечера, а нередко оканчивались и позднее. Именно в это время рассматривалось и большинство сложных вопросов. Наплыв дел в конце сессии в значительной мере объяснялся существующим порядком их рассмотрения. Дела требовавшие рассмотрения до летних каникул с января 1882 года должны были вноситься в Совет не позднее 1 апреля, «обширные и сложные» - не позднее конца февраля, а с января 1883 года - не позднее 15 марта и 15 февраля соответственно. Позднее срок представления сложных дел был сдвинут на 1 марта. «Учреждением» 1901 года эти сроки - 1 марта для сложных дел и 15 марта для прочих, были закреплены законодательно. Мелкие и частные дела тем же «Учреждением» разрешалось вносить не позднее 1 мая. На практике эти сроки выдерживались далеко не всегда.
В конце каждой сессии еженедельно принималось от 15 до 30 мнений, а на последнем заседании еще больше, так, в 1893 году Александр III утвердил сразу 34 мнения принятых на последнем июньском заседании.
Традиция в целом запрещала переносить готовые дела на следующую сессию. Переносились обычно лишь дела по каким-то причинам (отсутствие необходимых отзывов, справок и пр.) не подготовленные к обсуждению. Для переноса готовых дел требовалось согласие соответствующего министра, а в некоторых случаях - и императора.
В силу такого подхода дела в Совете обычно не залеживались, а число нерешенных дел было невелико. При этом, как отмечает автор, среди современников было распространено убеждение, что Совет буквально завален разными важными законопроектами, не решающимися из-за дурной организации работы учреждения (снова поминается опус Скальковского).
Первое время Государственный совет размещался на втором этаже западной части Зимнего дворца. Позднее, в связи с расширением императорской семьи, он вынужден был перебраться сначала в дом гр. Румянцева на Дворовой площади, затем в Шепелевский дворец (на месте нынешнего Нового Эрмитажа), а в 1828 году переехал в здание Большого Эрмитажа, где размещался на первом этаже.
Все перечисленные помещения были тесны и мало подходили для работы Совета и Государственной канцелярии. Сотрудники последней большей частью работали дома. В 1839 году младших чиновников канцелярии обязали присутствовать на службе с 11 до 15 часов, однако старшие чины канцелярии по-прежнему занимались составлением бумаг на дому.
В 1885 году Государственный совет перебрался в выкупленный казной Мариинский дворец, обзаведясь, наконец, подходящими для работы помещениями.
Государственная канцелярия и Совет
читать дальше
Канцелярия Непременного совета, созданная в 1801 году, включала 4 отделения: 1) по иностранной и коммерческой части; 2) военных дел - сухопутных и морских; 3) по гражданской и духовной части; 4) государственного хозяйства.
В 1810 году ее структура была изменена, подстроившись под структуру Совета и включала уже 5 отделений: 1) военных и морских дел; 2) дел гражданских и духовных; 3) государственной
экономии; 4) архив; 5) особенных поручений. Департамент законов собственного отделения не имел - его функции должна была выполнять Комиссия составления законов.
По штатному расписанию 1825 года канцелярия состояла уже из 6 отделений - четырех департаментских (включая отделение Департамента законов), архива и отделения по Общему собранию и государственного секретаря (бывшее особенных поручений, с 1842 года - отделение дел государственного секретаря). Эта структура сохранялась, в целом, до 1906 года (не считая краткого существования отделения дел Царства Польского и появившегося в 1901 году отделения промышленности, наук и торговли).
Во главе Государственной канцелярии стоял Государственный секретарь, бывший «центром и организатором дел Совета». Он работал в тесном контакте с председателем Совета, занимая по отношению к нему подчиненное положение. Перепиской и прочими делами государственного секретаря ведало соответствующее отделение канцелярии, помимо этого занимавшееся также подготовкой дел к слушанию в Общем собрании.
Отделения канцелярии возглавлялись статс-секретарями, статс-секретари департаментских отделений работали в тесном контакте с председателями профильных департаментов и также занимали по отношению к ним подчиненное положение.
Архивом руководил помощник статс-секретаря, выполнявший одновременно функции секретаря председателя Совета (председатели департаментов имели собственных секретарей из числа чиновников профильных отделений) и отвечавший за хозяйственные и финансовые дела Совета и охрану его помещений.
Государственная канцелярия играла огромную роль в работе Совета, практически полностью отвечая за подготовку дел к обсуждению и временами даже представляя предварительные предложения по их решению. Современники (Скальковский и проч.) склонны были оценивать роль Государственной канцелярии (и других высших канцелярий) негативно, обвиняя ее в чрезмерном влиянии на ход государственных дел и нередко приписывая разнообразные зловещие замыслы и злоупотребления, однако, как отмечает автор, на практике канцелярия действовала в достаточно жестких рамках, весьма ограничивавших возможность злоупотреблений.
Все подлежащие рассмотрению Советом дела поступали в Государственную канцелярию на имя государственного секретаря. Последний должен был определить относится ли дело к ведению Государственного совета, проверить наличие в деле обязательных документов - справки излагающей суть дела, проекта постановления, заключения министра и проч. и затем направить в соответствующее отделение канцелярии (департаментское или Общего собрания).
Подготовкой дел к слушанию занимались отделения. Закон требовал чтобы представляемые проекты содержали весь необходимый комплект документов, включая разнообразные справки, согласования с причастными ведомствами и проч. Однако на практике предоставляемых материалов сплошь и рядом оказывалось недостаточно и сбором разнообразных справочных сведений приходилось заниматься самой Государственной канцелярии. Тяжелую и неблагодарную работу по согласованию проектов с другими ведомствами министры также сплошь и рядом предпочитали перекладывать на Государственную канцелярию, пользуясь тем, что по закону она не могла не принять проект у министра.
Все это приводило к задержкам в рассмотрении дел (в чем современники винили ту же канцелярию). Так, поданый министром внутренних дел гр. Д. А. Толстым в 1887 году в Совет проект закона о земских начальниках завис в Совете почти на два года, при этом год был потрачен канцелярией на согласование его с другими ведомствами (юстиции, государственных имуществ, православного исповедания).
Готовое к докладу дело соответствующий статс-секретарь представлял государственному секретарю, проверявшему точность сведений и порядок изложения. После проверки последним дело включалось в список подготовленных дел, подававшихся председателю департамента или Совета, а затем включалось в повестку (в порядке важности).
По итогам заседания департамента или Общего собрания составлялся журнал заседания, представлявший собой развернутое изложение хода обсуждения, составленное на основе протокола заседания. По каждому рассмотренному делу составлялся отдельный журнал.
Департаментским журналам придавалось особое значение поскольку именно они являлись основой при рассмотрении дела в Общем собрании. Сроков составления для департаментских журналов не устанавливалось, в среднем на составление журнала по сложному делу, потребовавшему нескольких заседаний департамента, уходило около месяца (иногда больше), а по простому - не более недели.
Составлением журнала занималось соответствующее отделение канцелярии в лице помощников статс-секретаря (по простым делам - делопроизводителей), однако ответственность за составление журнала лежала на статс-секретаре (в некоторых случаях последний его лично и составлял). Он же отвечал и за редактирование текста и внесение разнообразных поправок, вносимых в процессе его согласования с председателями и членами департаментов, министрами и проч.
Составленный журнал просматривался государственным секретарем и председателем департамента и затем подписывался членами департамента на следующем заседании или рассылался им для подписи прямо на дом. При наличии спорных вопросов журнал рассылался в корректуре и на него вновь могли поступить замечания, вызывавшие новый раунд редактирования, и в итоге журналы по сложным делам могли подписываться спустя три-четыре месяца после заседания.
Для составления журналов Общих собраний, напротив, был установлен жесткий срок - неделя, до следующего заседания собрания, на котором подписывался составленный и отредактированный журнал предыдущего. В силу краткости сроков на дом членам собрания журналы не рассылались. В простых, не вызвавших разногласия в департаментах, случаях журналы Общего собрания могли заготавливаться заранее и подписываться на том же заседании, на котором заслушивалось дело. Так же поступали в случаях, когда требовалось срочно утвердить проект, при этом все согласования текста производились заранее.
Подписанные журналы поступали к государственному секретарю. Журналы департаментов готовились к рассмотрению в Общем собрании, а журналы Общего собрания (и те департаментские, что шли сразу на утверждение к императору) становились основой меморий.
Мемория включала изложение всех дел рассмотренных на одном заседании Общего собрания (отдельно по каждому делу) - соображений министра внесшего дело, отзывов других ведомств, хода обсуждения в департаментах и Общем собрании, возникших мнений (большинства, меньшинства, особые) и служила основанием для разрешения этих дел императором.
Мемории Общего собрания составлялись отделением дел государственного секретаря. Изготовление мемории в целом занимало неделю - сам текст составлялся в трехдневный срок и не позднее четверга доставлялся заведующему отделением, последний, после прочтения и редактирования, не позднее 16 часов субботы отправлял его государственному секретарю. Государственный секретарь в понедельник отсылал меморию управляющему С. Е. И. В. канцелярией (до 1882 года - управляющему ее Первым отделением) и утром во вторник она должна была лежать на столе у государя. При Александре II большая часть меморий подписывалась уже во вторник и в тот же день возвращалась государственному секретарю, объемные мемории возвращались на утро следующего дня. При Александре III большая часть меморий подписывалась уже в понедельник и нередко отсылалась обратно в тот же день.
Мемории департаментов (для дел шедших к императору мимо Общего собрания) составлялись соответствующими отделениями канцелярии, твердых сроков для их изготовления не существовало.
В целом, таким образом, дело решенное Общим собранием Совета на утверждение к государю поступало через две недели (неделя на составление и подписание журнала + неделя на составление и отсылку мемории). В срочных случаях срок мог быть сокращен - за счет сокращения сроков составления журнала (см. выше) и составления отдельной «особой части» мемории.
Руководство Совета и Государственной канцелярии следили за порядком и сроками прохождения дел и, в целом, как уже отмечалось, в Совете они не залеживались. Так, из 786 дел рассмотренных Советом за сессию 1892 /93 годов 92,5% находились на рассмотрении не более полугода, 79,5% - не более 4 месяцев и 26,6% - не более двух месяцев. От полугода до года рассматривалось всего 46 дел, более года - всего 13.
Значительные потери времени были возможны лишь на стадии подготовки дел к обсуждению в департаментах и в большинстве случаев вызывались задержками с получением заключений и отзывов от ведомств (т. е. при согласовании проекта с причастными ведомствами).
Иногда рассмотрение дел откладывалось по инициативе министров (внесших проект или руководителей причастных ведомств) или по причине смены министра (в последнем случае проект возвращался в министерство, чтобы новый министр мог с ним ознакомиться и, при желании, исправить). Так, проект Городового положения 1870 года был внесен в Совет министром внутренних дел П. А. Валуевым еще в январе 1867 года, однако после его отставки в марте 1868-го возвращен новому министру А. Е. Тимашеву и вновь внесен в Государственный совет только в 1869 году.
Император и Совет
читать дальше
По закону император был главой Государственного совета, однако уже в первой половине XIX века монархи появлялись в нем нечасто (Александр I присутствовал на заседаниях в 1810 - 1812 годах, Николай I бывал в Совете периодически), а во второй - не появлялись вообще. Александр II и Александр III фактически участвовали только в торжественных мероприятиях* с участием Совета (по случаю восхождения на престол и пр.). О происходящем в Совете император узнавал в основном из еженедельных докладов председателя Совета и доставляемых ему меморий.
Существовавшая система государственного управления требовала от монарха ежедневного прочтения и утверждения множества документов, часто весьма объемных. Так, объем рукописных меморий Государственного совета уже в начале 1830-х годов достигал 150 листов и барон М. А. Корф, бывший государственным секретарем в 1834 - 1843 годах, весьма гордился тем, что ему удалось сократить их средний объем до 42, а потом и до 24 листов. Позднее объем меморий снова резко вырос - по установившейся практике к началу 1880-х в них целиком переписывались журналы заседаний Совета. В результате даже мемории «пустых» осенних заседаний Совета включали по 40-50 страниц, к концу сессии объем меморий доходил до 250-350 страниц, а мемории последних заседаний нередко включали более 500 страниц. Абсолютным рекордсменом стала мемория утвержденная 12 июня 1886 года - 1500 страниц. Департаментские мемории были меньше - их объем редко превышал 100 рукописных страниц.
С 1893 года мемории стали печатать типографским способом, что позволило резко сократить их физический объем - обычные мемории Общего собрания теперь включали 15-30 печатных страниц, изредка доходя до 60.
Александр III, в целом предпочитавший «бюрократический» стиль управления (число всяческих совещаний было резко сокращено, император предпочитал знакомиться с делами по документам), предпринял попытку сократить объем своей бумажной работы. В 1881 году император затребовал из министерств ведомости дел требовавших высочайшего разрешения и лично их существенно сократил, в основном за счет разнообразных мелких вопросов.
В том же, 1881 году, по инициативе государственного секретаря Е. А. Перетца, к мемориям Государственного совета стали прилагаться докладные записки, содержавшие краткое резюме всех внесенных в них дел, с указанием на наиболее важные. Записки писались государственным секретарем от руки, на листах небольшого размера и занимали от 4-6 до 16 страниц (с 1893 года, как и мемории, печатались типографским способом). Внедрение этой практики позволило существенно облегчить работу императора, который теперь даже позволял себе не читать, а пролистывать несложные дела. Аналогичная практика была видимо введена и в Комитете министров и в министерствах.
Как отмечает автор, во второй половине XIX века, с сокращением поездок монархов по стране, их возможности по получению информации от источников независимых от государственной бюрократии существенно снизились. Отчасти это компенсировалось развитием печатной прессы и личными контактами / перепиской с небольшим кругом доверенных лиц. В роли относительно независимого источника информации для монарха выступали и мемории Государственного совета (органа не зависящего от ведомственной политики), включавшие, помимо полной и структурированной информации по каждому проекту, еще и разнообразные мнения по соответствующему вопросу. Так, Александр III особенно интересовался делами вызвавшими разногласие в Совете и дававшими монарху возможность подробно ознакомиться с разными точками зрения.
При наличии разногласия императору представлялись мнения большинства, меньшинства и (при наличии) особые мнения членов Совета. Император мог поддержать любое из них или принять собственное решение - потребовать пересмотра дела, оставить его без последствий и пр.
В большинстве случаев монарх, однако, поддерживал мнение большинства. Так, Александр I при рассмотрении 242 дел с разногласием утвердил мнение большинства в 159 случаях и мнение меньшинства - в 83 (34%), в т. ч. в 4 случаях - мнение одного члена Совета [т. е. фактически особое]. Николай I в большинстве случаев поддерживал мнение большинства.
Александр II в начале правления нередко поддерживал мнение меньшинства (в основном по вопросам реформ), однако после назначения вел. кн. Константина Николаевича председателем Совета и подавления тамошнего свободомыслия (см. выше), подобные случаи сделались весьма редкими.
Александр III в 57 делах с «существенным» разногласием в 38 случаях согласился с большинством, а в 19 (33%) - с меньшинством, в т. ч. в 2 случаях - с мнением одного члена Совета.
Как отмечает автор, отношение общества и самого Совета к «меньшинству» и «большинству» в последнем со временем все более менялось - все большую поддержку находило мнение, что «большинство» должно пользоваться бОльшим доверием, а утверждение мнения меньшинства есть проявление недоверия и неуважения императора к Совету. Утверждение же особых мнений или требования пересмотра дела вообще воспринимались почти как оскорбление.
Впрочем, как опять же отмечает автор, мнения по этому вопросу существенно разнились в зависимости от конкретного содержания проектов и политических взглядов авторов этих мнений. Так, в 1860 - 1870-х годах поддержка Александром II наиболее радикальных проектов реформ вопреки мнению большинства Совета вызывала ликование либералов и сетования консерваторов. Четверть века спустя поддержка Александром III консервативных проектов, опять же, вопреки мнению большинства, реакцию у либералов и консерваторов вызывала прямо противоположную.
Сами монархи, впрочем, вообще не видели во всем этом проблемы, воспринимая Совет не как высший законосовещательный орган, а скорее как разновидность традиционного совета при государе. Так, Александр III, вернувший Совету свободу обсуждения дел и даже поощрявший разногласия - поскольку это способствовало выработке его собственного взгляда по конкретным вопросам, вовсе не считал, что мнение Совета его к чему-либо обязывает - о чем прямо и заявлял.
* Александр II еще и в первом заседании посвященном крестьянской реформе, задавшем ход ее рассмотрения.
@темы:
история,
книги,
Россия,
СТ,
конспект